中评社香港6月23日电/福建省委党校副教授陈本铿博士在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊5月号发表专文《赖清德执政后台湾可能的南海政策走向与风险》，作者认为：2024年1月赖清德当选。民进党当局未来的南海政策备受关注。短期内，赖清德会追随蔡英文路线，南海政策可能“蔡规赖随”，但长期来看，仍有待观察。赖清德上台后，可能以“海洋思维”推动“海洋政策”，会否形成南海海疆风险挑战，值得警惕。文章内容如下：
2024年1月，台湾“总统”选举，民进党籍候选人赖清德胜选，给未来的两岸关系发展增加了不确定性。台湾问题和南海问题互为相关。观察赖清德未来的两岸政策，南海政策是重要切入点。近期的美日菲峰会明显针对中国，赖清德未来在南海政策上，是否与域内外国家相互勾结，值得警惕。
一、民进党当局南海政策“蔡规赖随”?
1.赖清德的两岸立场
赖清德对自己的“台独”立场毫不隐晦。比如，2017年他就任“行政院长”后首次接受“立委”质询时称自己为“主张‘台湾独立’的政治工作者”。2019年3月，在与蔡英文竞争2020年选举民进党参选人时，赖清德称自己是“务实‘台独’工作者”。2020年“大选”后，赖清德多次在公开场合声称“台湾已经不存在统不统一的问题”。2023年9月宣称“三不要”，即“不要两岸和平协议，不要一个中国与‘九二共识’，不要服贸协议”；11月声称台湾不会“锁进一个中国”，反对两岸和平协议、服贸协议等。2024年1月2日参加选举造势活动时声称，大陆是“恶邻”，“台湾不要天真到以为接受中国（大陆）主张，他们（大陆）就不会攻打，不要对（大陆）存有梦想幻想”①。
2.赖清德两岸政策“蔡规赖随”可能性
2023年1月19日，赖清德就任民进党党主席后表示，“民进党会持续站稳蔡英文在2021年‘双十’谈话中的‘四个坚持’，继续蔡英文两岸的路线”，“民进党在1999年通过《台湾前途决议文》，因此民进党的两岸政策是服膺1999年《台湾前途决议文》”。②6月9日，赖清德在出席民进党会议时，宣称自己的两岸路线与蔡英文一致，“只要中国威胁仍在，民进党的‘中国部’与‘中国事务小组’就非常重要”，“非常清楚，完全没有模糊，未来会继续蔡英文两岸路线及所谓‘四个坚持’”。③8月16日，赖清德表示会延续蔡英文的路线，蔡英文的“国安外交”团队也会是他的“国安”团队。④12月30日，赖清德表示将延续“小英路线”。2024年1月9日，赖清德在记者会上称，将延续蔡英文“‘外交、国防’及两岸稳健政策”，对于两岸交流合作，只要“对等、尊严，台湾的门永远敞开”。
2024年1月13日胜选当晚，赖清德表示，感谢蔡英文和执政团队“为台湾的改革与建设，打下了深厚的基础”⑤；并表示会“依照‘中华民国的宪政体制’，不卑不亢，维持现状，在对等尊严的前提下，用交流取代围堵，对话取代对抗，自信的和中国（大陆）展开交流合作”。⑥可以断定，短期内赖清德的两岸政策会“蔡规赖随”，但长期来看，影响赖清德两岸政策的因素很多，“蔡规赖随”的两岸政策不排除会改变，走向值得关注。
3.南海政策“蔡规赖随”有待观察
纵观蔡英文8年的南海政策，可将其归纳为：一是“四点原则”和“五项做法”。2016年7月19日，蔡英文针对“南海仲裁案”裁决后续局势提出处理南海议题“四点原则”和“五项做法”，这是蔡英文当局南海政策的一个缩影；二是发挥太平岛功能性作用，把太平岛作为南海人道救援、科研合作的重要场所，但不会在太平岛上宣示“主权”；三是主张多边协商，拓展台湾“国际生存空间”，通过建立多边协商机制切断两岸在南海上的联系，凸显台湾的南海协商主体，提升国际参与度和能见度。
赖清德执政后的南海政策还有待观察，但也可从其担任“副总统”时的言行看出端倪。比如，2023年10月26日，赖清德赴台湾海洋大学谈台湾海洋政策时表示，“台湾在文化教育上应培养全民正面看待海洋，同时注意海洋的危险、传承海洋文化、健全海洋教育体系，充实海洋专业人才并深耕海洋科研”。“在海域安全方面，赖清德大谈“致力于印太航行和飞越自由，强化海域执法、救难与侦巡能力，持续推动海巡国际合作，建立协商机制，共同维护海域安全”。⑦12月1日，赖清德出席海洋保育活动时，宣称“要持续深化台湾海洋文化教育、培养海洋领域专业人才，要持续推动海洋保育工作，编列预算、充实组织，让国际看到台湾，对动物保护及海洋生态维护不遗余力”。⑧
如果从两岸政策来看，赖清德短期内会追随“蔡英文路线”，推行南海政策也将“蔡规赖随”，比如，要突出太平岛地位，强化太平岛作用，重视南海海洋保育等。但长期来看，尤其面对美日菲三边高峰会后的南海局势，民进党当局的南海政策是否“蔡规赖随”，是否更加消极保守，是否联美抗陆，是否开放美军登陆太平岛，是否直接放弃“断续线”等，仍有待进一步观察。
二、赖清德上台后南海政策的预判
1.可能以“海洋思维”推动“海洋政策”
赖清德曾宣称对海洋的看法，不是一个海洋国家的思维，而是一个大陆国家的角度。赖清德还认为蔡英文亲自主持台湾首艘潜艇“海鲲号”命名典礼，是从海洋思维来推动“国家”的海洋政策的一个体现。未来，在“国家海洋政策白皮书”政策蓝图驱动下，赖清德可能进一步推动“净海、知海、近海、进海”等四个方向的海洋工作。赖清德上台后，可能推动台湾《海洋保育法》《海域管理法》等两部法案“立法”。
2.可能突出台湾“主体性”，强化与中国大陆的切割
赖清德可能继续延续蔡英文“搁置争议，共同开发”南海政策主张，同时强调捍卫“国家领土主权”。赖清德的南海政策论述可能摆脱基于中国的历史叙述，强化与中国大陆的切割。忽视对南海的历史性权利，与蔡英文一样，转向以《联合国海洋法公约》为核心的法律论述。赖清德可能以南海问题为抓手，推动南海“台湾化”和台湾“主体性”的塑造，从而影响两岸关系政治定位和未来两岸关系走向。
3.可能“挟美自重”，南海政策继续多边化
2023年10月26日，赖清德在担任台湾“副总统”时表示“未来我们会致力确保印太海域航行与飞越的自由，这就是‘印太战略’的精神，是自由开放的印度太平洋，目前全世界也奉行这样的原则，其中有一项就是航行自由的原则”，“建立协商机制，共同维护海域安全，台湾必须要跟周边的国家共同合作，来达到目标”。⑨未来台湾当局“挟美自重”力度可以加大，并强调维护南海现状与“自由航行”。“多元争端解决机制无论是国际司法还是多边国际协商如‘五国六方’都是将台湾置于和中国大陆不同的一方，并试图得到国际法乃至国际社会的背书。也就是说，台湾当局希望借助参与多元争端解决机制暗度陈仓，既提高国际能见度，又塑造国际法‘主体资格’，进而逐步推动‘去中国化’”。⑩
4.可能强化太平岛作用
2018年10月，在回应越南可以2小时内占领太平岛问题时，时任台湾“行政院长”的赖清德表示“太平岛当然是台湾的，对越南强调要占领太平岛，‘行政院’不能接受”。2023年10月，赖清德前往台湾海洋大学演讲时表示“要强化海域执法、救难与侦巡能力”，太平岛就是重中之重。南海“主权”关乎“中华民国”在南海“主权”完整性，民进党始终不敢轻言放弃，恐陷于自身舆论漩涡，南海政策焦点唯有转移到对太平岛维护、建设以及防卫上来。2024年1月，台湾选举结束后，“国安局长”蔡明彦表示，台湾“海巡署”仍在派遣船舰前往南海争议海域，对台湾实际控制的最大岛屿太平岛，进行例行性的巡航，未来也会派遣较大型的船舰，陆续部署到太平岛。蔡明彦确定进入赖清德执政团队，继续担任“国安局长”。
三、南海疆域风险隐患
1.美国主导“美日菲”三边机制搅局南海
美日菲三边关系深化以美国为中心的轴辐同盟体系，美日正加大对菲军事援助力度，美日菲以及美菲、日菲海上合作可能持续加强，不排除在南海争议海域，针对特定的国家，开展联合巡逻、军事演练等，推高南海紧张局势。目前，美国联合菲律宾和日本，以“海域态势感知”“情报系统交互操作”“海空联合巡逻”等南海安全合作模式，也悄然展开。
2023年5月，美国副总统哈里斯重申“国际法、畅通无阻的商业和航行自由的重要性，并明确表示，维护这些规则和规范有助于保护菲律宾的生命和生计”“美国将提供750万美元的额外援助，以加强菲律宾海事执法机构的能力”。⑪11月，哈里斯在旧金山会见菲律宾总统马科斯时表示，“美国肩并肩捍卫菲律宾在南海的主权权利和管辖权，并重申美国根据1951宪法第四条对菲律宾的防务承诺，强调在太平洋地区，包括南海，对菲律宾武装部队、公共船只或飞机进行武装攻击，将援引美国共同防御承诺”。⑫
2024年3月，马科斯在参加外国记者协会的一场论坛时，谈及如果有菲律宾军人在南海事故中死亡，菲律宾就会启动《美菲共同防御条约》，共同应对中国的威胁。由此可见，马科斯关于“不会在中美关系选边站，外部势力不能干涉南海事务”的说法显然是谎言。4月11日，在美国主导下，美日菲三边峰会发表联合声明，承诺加强广泛协调，提高海域意识，致力于通过印太海域态势感知伙伴关系，推进南海多边海域意识合作，并公开点名中国海警和海上民兵在南海“危险和攻击性行为”以及中国主权声索“非法”，对中国在南海吹填岛礁和“军事化”所谓的“危险和侵略行为”和“非法海洋主张”表达关切。⑬美日支持菲律宾提升国防能力，协调菲律宾国防现代化优先事项，日本将继续根据通过新的“官方安全援助”合作框架，对菲进行援助。在美国直接授意下，日本介入南海的角色日渐显着，日本在提供12艘海警船给菲律宾之后，计划再提供5艘，以增强与菲律宾的南海合作。
未来南海，可能出现越来越多由美国主导，小多边机制配合，针对中国的多边敌对行动。美国政府可能继续高举“规则”大旗，不断对中国的形象进行负面建构，这势必对南海相关声索国的中国认同产生长远影响，对中国维护自身南海海疆正当权益也构成挑战。⑭“随着美国南海政策日益激进和冒险，包括在南海空前的战略调整部署，以及与台海的战略部署的联动更加紧密，预示着中美近距离接触和产生摩擦的可能性不断加大，很容易引发错误的判断和引起误解的行为”。⑮同时，除了在南海自由航行的频率不断增加，美国可能更加突出其海上军事力量，以打消南海区域内美国盟友的顾虑，显示美国依然是“亚洲自由秩序保证者的地位。美国强行干预南海争端，主导“美日菲”三边机制，不仅对中国领土主权和海洋权益主张形成威胁，也给地区和平稳定增加战略互疑。
2.中菲仁爱礁争端的衍生与外溢
一是“南海仲裁案”可能“死灰复燃”。截至目前，“南海仲裁案”已经过去7年多。中菲围绕仁爱礁和黄岩岛领土主权之争，南海局势总体稳定可控，但总体向失控方向转化，美国继续怂恿菲律宾新政府不放弃“南海仲裁案”，向中国施加更大的压力。“南海仲裁案”“死灰复燃”可能性很大，不排除“南海仲裁案”闹剧重新登场。因此如何应对菲律宾对中国南海仲裁案的“法理战”，仍将是中国处理南海问题的重要挑战。
二是菲律宾试图“以台压华”，迫使让中国在仁爱礁问题上让步。近期，菲律宾通过对仁爱礁的固化长期占有和试图重返黄岩岛的行为，以及引发中方的可能反制，将使得中菲关系面临新的考验。2023年3月，菲律宾政府扩大与美国的《强化防务合作协定》，让美国可使用的菲律宾基地由5个增至9个，而新增的4个位于卡加延省、伊莎贝拉省和巴拉望省，伊莎贝拉省和卡加延省，面向台湾海峡，巴拉望省则靠近南沙群岛。
2023年5月，马科斯在接受路透社访问时表示，“如果台湾遭到袭击，菲律宾基地或将‘很有用’”。12月，马科斯表示“菲律宾将必须打破旧思维，作出‘范式转移’”⑯。赖清德当选后，马科斯在总统官方帐号上向其表示祝贺，“我代表菲律宾人民祝贺赖清德当选台湾下任‘总统’，期待菲台之间加强共同利益，促进和平，确保各国人民的繁荣”，公开干涉中国内政。菲律宾目前把台湾问题当做筹码，希望利用在台湾问题上的表态，转而在仁爱礁问题上向中国施压，增加中国南海海疆风险。
3.赖清德上台后的南海疆域安全风险隐患
此次美日菲三边峰会后，针对赖清德上台后可能对南海疆域形成的安全隐患，可以从极高、次高以及中低安全隐患进行分析。一是极高安全隐患。随着美国继续推行“印太战略”，拉拢菲律宾和日本，拓展小多边机制，台湾的战略地位不断提升。长期来看，相对于蔡英文两岸政策，赖清德的主张似乎更激进，更“独”，会否公开放弃南海“断续线”、承认2016年“南海仲裁案”的结果有效力，特别是承认太平岛是“礁”而非“岛屿”性质，甚至公然邀请美国军队驻守太平岛，等等，值得密切观察。这在南海海疆风险隐患等级评估中，属于极高安全隐患。
二是次高安全隐患。赖清德上台后，可能公开质疑南海“断续线”存在的合法性，积极配合美国开展“航行自由行动”，并邀请美国空军和海军访问太平岛，而美军顺势访问太平岛或在太平岛附近海域举行联合搜救、重大灾害、紧急救护等方面演练。赖清德上台后，可能质疑南海“断续线”的合法性，配合美国、日本、菲律宾等开展“航行自由行动”，并邀请美军访问太平岛，在南海海疆风险隐患等级评估中，属于次高安全隐患。
三是中低安全隐患。赖清德上台后，南海政策论述突出“一边一国”，对“断续线”不置可否，抓紧与中国大陆作切割。与美国、日本、菲律宾一道，共同谴责中国大陆在南海的正当维权行为。同时，在美国的授意和默许下，继续强化太平岛军事设施建设。赖清德南海政策论述可能突出台湾“主体性”，在南海问题上突出“一边一国”论述，这在南海海疆风险隐患等级评估中，属于中低安全隐患，是目前最有可能出现的情况。
结语
美日菲三边峰会后，南海局势更加暗流汹涌。恰逢赖清德即将上台之际，目前其虽未对南海问题作更多表态，但是否配合外部势力“以台制华”形成南海疆域风险，值得高度警惕。中国面对国际形势的风起云涌和南海局势的跌宕起伏，要始终保持战略定力，在维护自身南海合法权益的同时，要加强与南海当事国各领域合作。或者说，在南海问题上，中国既要加强沟通，也要敢于亮剑，要坚持“以我为主”，加大南海话语权建设，主动设置南海各项议题。
本文受2021年国家社科基金一般项目“两岸关系与南海海疆风险治理的相关性研究”（21BZZ088）项目资助
注释：
①《赖清德谈两岸 称若当选“总统”在对等尊严下可敞开大门谈判或合作》，《联合报》，2024年1月2日。
②《正式接任民进党党主席，赖清德淡化“台独”重申延续蔡英文两岸政策》，《联合早报》，2023年1月19日。
③《重申四个坚持 赖清德：两岸路线和蔡“总统”一致没有模糊》，《联合报》，2023年6月9日。
④《赖清德承诺延续蔡英文路线》，《联合早报》，2023年8月16日。
⑤⑥《赖清德发表胜选感言 分析：未有北京希望的要素》，台湾“中央社”，网址：https://today.line.me/tw/v2/publisher/100003，上网时间：2024年1月13日。
⑦⑨《赖清德赴海洋大学畅谈海洋政策》，赖清德、萧美琴“全国”竞选总部网站，网址：https://taiwan2024.tw/news/328，上网时间：2024年1月17日。
⑧《出席探索MARN救数百海龟鲸豚野放活动 “副总统”：持续深化海洋文化教育及海洋保育 藉由海洋与世界链结、与国际接轨》，“中华民国总统府”网站，网址：https://www.president.gov.tw/News/28092。上网时间：2024年1月15日。
⑩严峻：《台湾参与国际海洋法法庭机制：法理解析与政治影响》，北京：九州出版社2017年版，第98页。
⑪The White House, “ Vice President Harris Launches Initiatives to Support U.S.-Philippines Maritime Cooperation”, November 21, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/21/fact-sheet-vice-president-harris-launches-initiatives-to-support-u-s-philippines-maritime-cooperation/.
⑫The White House, “Readout of Vice President Harris’s Meeting with President Marcos of the Philippines”, May 3, 2023, https://www.whitehouse.gov/?s=South+China+Sea.
⑬《社论：南中国海暗流汹涌》，《联合早报》，2024年4月16日。
⑭陈本铿、洪文生：《美国“印太战略”语境下蔡英文当局南海政策及其影响因素》，《闽台关系研究》，2021年第4期，第51页。
⑮郑先武、王腾飞、薛亮：《美国“一体化威慑”战略下的南海政策及影响》，《南洋问题研究》，2023年第4期。第19页。
⑯《小马克斯：须打破旧思维解决南中国海争端》，《联合早报》，2023年12月20日。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年5月号，总第317期，P78-82）
