中评社香港6月29日电/浙江工商大学法学院院长、浙江工商大学台湾研究院执行院长宋杰教授和浙江工商大学法学院国际法博士研究生郑和英在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊5月号发表专文《联合国系统内各机构适用联大第2758号决议的实践研究》，作者认为：自联大第2758号决议通过之日起，联合国系统内各机关及其附属机构、联合国各专门机构就一直在实践中遵循和践行该决议，确认台湾是中国的一个省，没有单独法律地位。联合国系统内的相关实践同时还产生了“溢出”效应，影响到其他国际组织有关台湾问题的相关实践。我国有必要重视利用联合国的既有实践，重视对第2758号决议的解释、适用和宣传，这样不仅能正视听，还有利于在联合国系统内有效应对和化解台湾“国际空间”问题所带来的挑战。文章内容如下：
联合国大会于1971年通过了第2758号决议，确定了“中华人民共和国政府的代表是中国在联合国组织的唯一合法代表”，并立即把“蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去”。在很大程度上，在有关台湾问题的所有国际文件中，联大第2758号决议是对我国最有利的国际文件，理应成为我国在国际层面处理和应对台湾“国际空间”问题的利器。①
但在过去的两年中，此决议遭受到了来自于美国学者和官方层面的挑战。学者层面以美国学者葛来仪（Bonnie Glaser）和庄宛桦（Jessica Drun）于2022年3月所发表的题为“歪曲联大第2758号决议以限制台湾加入联合国”的智库报告为代表。该报告认为，从历史记录看，联大第2758号决议解决的唯一问题就是中华人民共和国的代表是中国在联合国的代表，蒋介石的代表应被驱逐。但决议并没有就台湾的地位问题作出决定：并没有说台湾是中华人民共和国的一部分，也没有授权由中华人民共和国在联合国代表台湾。①官方层面的挑战则以2023年7月25日美国众议院通过了《台湾国际团结法案》为代表。此法案的主要目的，是要在2020年生效的《台湾盟邦国际保障与强化倡议法》第二节a款中增加最后一段即：第26届联大通过的第2758号决议确立了中华人民共和国政府的代表是中国在联合国的唯一合法代表。然而，此决议并没有涉及到台湾及其人民在联合国或任何相关组织中的代表权问题，也没有涉及到中华人民共和国与台湾的关系，没提出任何有关台湾主权的声明。美国反对任何在没有台湾人民同意下试图改变台湾地位的倡议。②
美国学界和官方层面同时对第2758号决议表示质疑、加以曲解是非同寻常的，很大程度上释放了美国对台政策重大调整的信号，在为美国更好地介入台湾问题提供“理据”。尽管如此，我们也应意识到，美国对此决议的歪曲一定程度上既与我国在国际层面不够重视此决议的宣传、解释和适用有关，③也与美国无视甚至“漠视”联合国自身有关此决议解释与适用的实践有关。要正本清源，就既需要我国重视对此决议的宣传、解释和适用，也需要重视对联合国相关实践的研究，并及时将此研究广为传播。正因如此，本文对联合国系统内各机构适用第2758号决议的相关实践进行了梳理和研究。经梳理和研究，本文认为，第2758号决议构成了联合国系统内处理与台湾地位问题相关的基石和准则。在联合国系统内应对和处理与台湾地位等有关问题时，我国需要充分考虑和利用这些既有实践。
一、联合国各机关的相关实践
联合国各机关既包括作为联合国主要机关的六大机关即大会、安理会、国际法院、秘书处、经社理事会和托管理事会，也包括联合国各主要机关的相应附属机关。
（一）大会的实践
大会层面的实践。1971年，在各国围绕恢复我国合法席位的相关决议草案进行辩论发言的时候，台湾方面的代表也有几次相关发言。对于台湾代表的身份，大会逐字记录中标注的是“中国”，并为此而增加了一个注释，强调对于此处“中国”的理解。注释具体内容为：“应参照大会1971年10月25日的第2758号决议去理解。根据该项决议，大会除其他事项外，决定：‘恢复中华人民共和国的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表，并立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。’”④
大会下的专门委员会等也有相关实践。以其中的专门委员会如国际法委员会（International Law Commission）为例。无论是对于1971年之前在国际法委员会任职的中国委员，还是对于1971年之后在国际法委员会任职的中国委员，网站中对其国籍的标注均为“中国”，如于1949-1961年在国际法委员会任职的徐淑希（Hsu Shushi）、于1962-1966年在国际法委员会任职的刘锴（Liu Chieh），国际法委员会网站上对其国籍的标注均为“中国”（China），⑤同1971年之后当选的中国籍委员的处理完全相同。尽管如此，同大会前述实践相比较，国际法委员会的处理依然存有一定差异：国际法委员会并未增加对其国籍“中国”该如何理解的相关注释。
（二）国际法院的实践
国际法院也有与大会的类似实践，但同样存有相应差异。
在国际法院网站上，国际法院罗列了其基于条约中争端解决条款的规定而拥有管辖权的所有现行有效的条约，这些条约目前大约300项。在所有这些“现行有效”（in force）的条约中，有三项与中国有关的条约，分别是1946年《中美友好通商航海条约》、1947年《中菲友好条约》和1948年《中美经济合作协定》。国际法院认为，这三项条约属于依然有效的条约；根据这些条约争端解决条款的规定，对于与这三项条约解释或适用有关的争端，国际法院拥有管辖权。
国际法院认为，这三项双边条约，都是“中国”（China）同另一国家所签署的。对于这三项条约中的“中国”（China），国际法院特意增加了一个脚注来“澄清”其含义。此脚注的英文原文是：All entries recorded throughout this Section in respect of China refer to actions taken by the authorities representing China in the United Nations at the time of those actions, and are to be understood in the light of General Assembly resolution 2758 (XXVI) of 25 October 1971。⑥对应的中文是：国际法院本部分所记录的与中国有关的所有条目，都是指当时在作出这些行为时在联合国代表中国的当局所采取的行动，并应参照联合国大会于1971年10月25日所通过的第2758号决议来加以理解。
对于1971年之前在国际法院任职的中国籍法官，国际法院的相关实践同国际法委员会一样，都将其统一标注为“中国”。例如，对于曾经任职国际法院法官的徐谟、顾维钧，他们的国籍均被标注为“中国”。⑦在标注其国籍为“中国”的同时，国际法院遵循与国际法委员会同样实践，没有在“中国”后面增加相关注释。
（三）秘书处的实践
在联合国各机关中，秘书处地位很独特：秘书处负责处理大会和其他主要机关委任的各项日常工作，秘书长是秘书处的首席行政长官。在此背景下，秘书处有关第2758号决议解释和适用的实践具有客观性、中立性、权威性和指引性，无疑值得特别重视。
联合国秘书处有关第2758号决议的解释与适用的实践主要体现在如下两个案例中：
1.撤销台湾“官方”通讯社记者采访资格备忘录
在第2758号决议通过之前，台湾“中央通讯社”（Central News Agency of China）是台湾方面派驻联合国的“官方”通讯社。该通讯社是作为台湾官方附属机构被派遣，管理团队由台湾官方任命，经费由台湾官方按照年度预算拨付。在第2758号决议通过后，秘书处于1971年12月17日决定撤销“中央通讯社”记者在联合国的采访资格。以下为撤销记者采访资格备忘录中关键的几段原文：
“（8）应当指出，当联合国大会为实现其宗旨而决定某些代表是某一会员国在联合国的唯一合法代表时，相应地，在大会看来，同样是基于实现其宗旨之目的，委派这些代表的当局自然构成该会员国的唯一合法政府，这是唯一有意义的可能的结论。如果大会在决定代表的问题时不考虑委派当局的地位，那么就不存在任何标准，由此而作出的决定也将完全是任意的。因此，不可避免地会得出如下结论，即在大会通过第2758（XXVI）号决议的同时，也作出了承认一个政府的决定。部分会员国在其双边关系中对此问题可能采取不同的立场，这是与前述结论无关的。根据该第2758号决议，大会为其宗旨的目的而决定中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，台湾当局对该政府无合法权利主张。”
“（10）事实表明，中央通讯社是‘官方通讯社’，由台湾当局拥有、完全保持、资助和控制。1971年10月25日之前，中央通讯社在联合国内也享有官方通讯社的待遇。大会第2758（XXVI）号决议通过后，秘书长为履行其职责，不能再承认中央通讯社为中国真正的官方通讯社。相应地，如果中央通讯社记者继续以政府机构的代表行事，就不能给其签发记者证。特派记者与其所代表的机构之间有着不可分割的联系；如果后者在事实上或法律上不复存在，则其记者的采访资格即告终止。随着大会第2758（XXVI）号决议的通过，基于联合国宗旨之考虑，作为国家通讯社的中央通讯社在法律上已不再存在。”
“（11）考虑到上述因素，在联大第2758（XXVI）号决议通过后不久，秘书处即与中央通讯社记者进行了接触并告知他们，鉴于联大的决定，只有在他们代表一家私营通讯社，而不是自称代表中国的当局的官方通讯社时，他们的记者证才能继续有效。作为第一步，根据该记者们的提议，秘书处同意将其机构名称中的‘中国’字样删除，并允许其他新闻机构的记者使用其此前的私人办公设施，从而表明他们不再要求给予政府新闻通讯社的便利。然而，有信息表明，中央通讯社记者继续从联合国总部发送新闻，而这些新闻被发布为来自‘中国中央通讯社’，即一个就联合国而言已不复存在的官方机构。在此情况下，秘书长别无选择，只能赋予大会前述所通过的决议以相应效果，于1971年12月17日撤销了该通讯社记者的采访证。但是，如果这些记者希望申请作为台湾真正的私营新闻媒体的真正代表获得采访资格，这些记者的申请将得到与世界任何地区的任何其他申请同样的对待。”⑧
如上可知，自第2758号决议通过后不久，联合国秘书处就已经遵循该决议进行实践工作。
2.秘书处给人权高专办人权理事会处处长办公室的备忘录
在2010年的《联合国司法年鉴》中，针对人权高专办在有关某国（国家1）的国家人权报告中提及“中华民国（台湾）”这样的用语，联合国秘书处给人权高专办人权理事会处处长办公室发出了如下备忘录：
（1）我想提及你[日期]给本办公室[名称]的备忘录，在该备忘录中你就（国家1）在人权理事会普遍定期审议机制下提交的一份国家报告征求我们的意见。你指出，（国家1）在其报告的第45和76段中提到“由‘中华民国（台湾）’提供的援助和与之开展的活动”。你指出，（国家2）的代表强烈反对公布包含有此提法的国家报告，并认为秘书处公布该报告违反了大会1971年10月25日第2758（XXVI）号决议。（国家1）拒绝修改报告，你就此事征求我们的意见。
（2）1971年10月25日大会题为“恢复中华人民共和国在联合国的合法权利”的第2758（XXVI）号决议对联合国中的“台湾”问题做出了规定。根据该决议，大会决定承认“中华人民共和国政府的代表为中国在联合国的唯一合法代表”，“恢复中华人民共和国的一切权利，承认其政府的代表为中国在联合国的唯一合法代表”。
（3）自该决议通过以来，联合国认为“台湾”是中国的一个省，没有单独的地位，秘书处在行使其职责时严格遵守此决议。因此，自该决议通过以来，联合国的既定做法是，在联合国秘书处的文件中需要提及“台湾”时，使用“中国台湾省”一词。
（4）然而，联合国在分发一个会员国的文件时，通常做法是按收到的文件进行复印，而不去改变该文件所使用的用语（terminology）。联合国不能改变其内容，因为这等于干涉一个会员国的官方/国家立场。要求分发文件的会员国对文件的内容负有全部责任。
（5）因此，我们同意你在备忘录中表达的观点，即人权高专办无权改变（国家1）提交的国家报告的内容，尽管该报告所使用的用语与大会1971年10月25日第2758（XXVI）号决议不一致。其次，这是（国家1）根据人权理事会规定的普遍定期审议要求所提交的国家报告，因此，秘书处不能以该文件不属于人权理事会的工作范围为由，拒绝分发该文件。
（6）不过，我们同意你的意见，即根据第2758（XXVI）号决议，可以在（国家1）的国家报告中增加一个脚注。我们注意到，你建议的脚注内容如下：“根据联合国的用语，本文件中提到的台湾应解读为中国台湾省”。你表示，“这个方案对（国家2）来说仍不满意，它将使秘书处能够在不对（国家1）的国家报告做实质性变动的情况下提及‘台湾’这一正确名称”。
（7）然而，所起草的脚注表明，（国家1）提交的报告中提到的“台湾”是不正确的。（国家1）可以反对该脚注，理由是这不符合其国家所持立场。他们还可以指出，秘书处不应评论一个会员国在其提交的报告中所使用的用语，因为这将是对政府间事务的干涉。
（8）因此，我们建议遵循联合国大会文件（含文件编号A、文件编号B、文件编号C和文件编号D系列的大会文件）中关于“台湾”的如下脚注：“本文件系按所收到的文本加以复制而成。文件中所使用的名称并不意味着联合国秘书处对任何国家、领土或地区或其当局的法律地位表示任何意见。”
（9）在与（国家2）（国家1）就此事进行沟通时，你应指出，秘书处在这方面只是遵循现有的编辑惯例，使用此脚注并不妨碍任何会员国有关“台湾”的立场。⑨
如上可见，针对某些国家的违规行为，联合国秘书处依循第2758号决议据理力争。
（四）经社理事会的实践
针对非政府组织的“台湾”（Taiwanese）代表在妇女地位委员会第五十四届会议上的登记问题，经社理事会性别问题特别顾问办公室给性别问题和提高妇女地位问题特别顾问办公室发出了如下备忘录：
（1）谨提及你[日期]给法律顾问的备忘录，其中附有[五国]常驻代表[日期]给秘书长的信，其中提请他注意，2009年3月，持有“中华民国（台湾）”护照的“台湾”非政府组织代表被拒绝发给出席联合国妇女地位委员会第五十三届会议的通行证。常驻代表希望秘书长确认，持有“台湾”护照的非政府组织代表将获准参加即将于2010年3月举行的妇女地位委员会会议。鉴于此信，您希望我们就安全和安保部是否应继续拒绝携带“台湾”“当局”颁发的官方身份证明的非政府组织代表进入会场的问题提出建议。
（2）1971年10月25日题为“恢复中华人民共和国在联合国的合法权利”的大会第2758（XXVI）号决议规定了“中国台北/台湾”在联合国的地位。根据该决议，大会决定“承认（中华人民共和国）的代表为中国在联合国的唯一合法代表，并立即驱逐蒋介石的代表。……”
（3）自该决议通过以来，根据其中的决定，联合国认为“台湾”在所有方面都是中华人民共和国的一个组成部分，没有任何单独的地位。因此，“台北”的“当局”不被认为是一个政府，不享有任何形式的政府地位，也不行使任何政府权力。
（4）秘书处严格遵守这一决定，这实际上意味着它不能接受由“台湾/台北”“当局”签发的任何形式的官方文件。
（5）因此，秘书处不能接受“台湾”护照作为向参加即将举行的妇女地位委员会会议的代表发放联合国通行证的身份证明手段。⑩
持“台湾”护照不能参访联合国总部等场所不仅是经社理事会的实践，也是联合国各机关的共同实践。实践中不仅存在持台湾护照不能参访联合国总部的情形，还存在着不能参访联合国日内瓦办事处等情形。有信息表明，联合国执行此政策最早并非是自第2758号决议通过之时，而是自2014年才开始。⑪但因为没有联合国官方文件确切证实此政策的开始执行时间，以及执行此政策的相关具体背景，本文对此不予展开。
二、联合国系统内相关专门机构的实践
联合国系统内各专门机构需要在“联合国系统”这个规范性概念下发挥各自作用，行使各自职能。⑫“联合国系统”的规范性含义是指：一方面，联合国各机关有必要以相互协调而非冲突的方式发挥各自作用，另一方面，联合国各专门机构有义务以同联合国相协调而非冲突的方式发挥各自作用。就台湾所涉地位和法律身份等问题而言，由于联合国大会通过了第2758号决议，联合国各专门机构就有义务以同此决议相一致的方式来处理涉及到台湾身份等问题。
事实上，联合国系统内的各专门机构在实践中也是如此做的。这里仅以《联合国法律年鉴》（United Nations Judicial Yearbook）中的相关内容为例，举数例予以说明。
国际原子能机构在提到其监督职责时，一直在强调，其对“中国台湾省”的核设施实施监督保障。⑬在1999年的《联合国司法年鉴》中，其中在提到国际原子能机构时，相关部分是这样描述的：截止到1999年底，共有224项保障协定在140个国家（和中国台湾省）生效，符合《核不扩散条约》要求的保障协定已在128个国家生效。⑭
在第2758号决议通过之后，根据该决议的要求，不仅联合国各机关及其附属机构将“蒋介石的代表”驱逐了出去，联合国系统内各专门机构也遵循了同样实践，将“蒋介石的代表”予以了驱逐。例如，国际劳工组织、国际民航组织于1971年、世界气象组织、国际海事组织于1972年、国际货币基金组织、世界银行集团等于1980年将“蒋介石的代表”从各该组织予以了驱逐。
三、联合国系统内相关实践的“溢出性”
在联大第2758号决议通过之后，此决议的效果也“溢出”了联合国体系，对联合国体系外的专业性国际组织等也产生了相应影响。不同的是，不同专业性国际组织在对待台湾国际地位问题上“反应”时间有差异，有的在决议通过后很快就采取了相应行动，有的则晚一些。这里仅以国际奥委会为例予以说明。
第2758号决议通过之后，国际奥委会于1976年决定终止对台湾方面的所谓“中华民国”奥林匹克委员会的承认。为解决台湾方面参与国际奥委会活动问题，国际奥委会在1981年3月23日同中国台北奥委会签署了《洛桑协议》，双方在协议中同意将“中华民国”奥委会改称中国台北奥委会，并以会旗、会歌代替原来的“国旗”、“国歌”。⑮
尽管有此协议，在参加2020年东京奥运会时，台湾方面试图将自己“中华台北”的名称改为“台湾”。国际奥委会明确拒绝了台湾当局的此企图。在拒绝信函中，国际奥委会明确提到了前述《洛桑协议》，强调台湾方面参与奥运会的名称问题已经为此协议所解决，而此协议是根据国际奥委会的章程所签署，并得到了国际奥委会执委会的批准。⑯
四、总结与建议
在前述葛来仪和庄宛桦2022年智库报告中，其观点称，在过去的15年中，我国有关“一个中国”原则的立场与实践对联合国产生了明显影响，导致联合国法律事务办公室对台湾的指导方针发生了显着变化。⑰实际上，通过对联合国体系内各机关及其附属机构、联合国各专门机构前述实践的考察可以发现，自联大第2758号决议通过以来，联合国系统内有关台湾的实践具有高度的一致性和统一性。在解释联大第2758号决议方面，一致认为台湾是中国的一部分，台湾没有自己单独的地位。以此解释为基础，联合国注重将此决议适用于联合国系统内各机关、各附属机构等。联合国对第2758号决议的解释和适用，以及以其解释和适用来指导对联合国系统内涉台事项的处理，这些都是联合国自身的实践，是其独立、客观和中立处理的结果，与我国“一个中国”原则无关，既不存在我国利用“一个中国”原则来影响联合国，也不存在因我国“施压”而导致联合国采取相关立场与实践的问题。葛来仪和庄宛桦的报告完全罔顾联合国过去三十多年的相关实践，是有意在混淆视听，颠倒黑白。
而在将联大第2758号决议适用于涉台事项上，对于联合国系统内的机关、附属机构和专门机构而言，重视对此决议的执行，确保不同机关、附属机构和专门机构在适用和执行此决议上保持一致性；对于联合国系统外的组织而言，也尽可能地与同联合国大会决议相一致的方式来处理涉及到台湾身份、地位等的相关事宜。而在解释和适用此决议事项上，联合国秘书处居于核心地位。
尽管如此，对于前述这些实践，我国相关部门的重视和适用是有欠缺的。一方面，我国常驻联合国使团在解释和适用第2758号决议上本身有其不足，对此决议的解释不充分，适用较有限，另一方面，对于涉及到台湾地位、身份等相关问题，我国在实际交涉和处理时技术性和技巧性不够，在利用和适用联合国等机构的前述实践上有欠缺。因此，我国有必要加大在联合国系统内解释和适用第2758号决议的力度，还需要多从技术性和技巧性角度利用和适用前述相关实践，加强对联合国的这些既有实践的宣传和普及。同时，还有必要与联合国秘书处保持紧密联系，加强对联合国系统内涉台问题的法律控制。
注释：
①See Jessica Drun, Bonnie Glaser, “The Distortion of UN Resolution 2758 to Limit Taiwan's Access to the United Nations”, March 2022, pp.9-13, available at: https:/ / www.gmfus.org / news/ distortion-un-resolution-2758-andlimits-taiwans-access-united-nations.
②118th Congress (2023-2024): H.R.1176 - Taiwan International Solidarity Act.
③关于我国近年有关此决议的解释和适用的部分实践，可参见如下联合国文件：A/73/423，A/74/491，A/75/494。
④See A/PV.1976 and Corr.1, p.10, para.83.
⑤相关信息参见网站链接：https://legal.un.org/ilc/guide/annex2.shtml last visit 2024-01-09.
⑥相关内容参见国际法院网站，具体链接：https://www.icj-cij.org/en/treaties 2024年1月8日最后访问。
⑦相关信息参见网络链接：https://www.icj-cij.org/all-members，2024年1月8日最后访问。
⑧See United Nations Juridical Yearbook, 1972, pp.154-156.
⑨See United Nations Juridical Yearbook, 2010, pp.516-517.
⑩See United Nations Juridical Yearbook, 2010, pp.539-540.
⑪在葛来仪和庄宛桦2022年所发表的智库报告第19页尤其是第30号脚注中，其推测联合国执行此政策最早是自2009年开始的。
⑫“国家在武装冲突中使用或威胁使用核武器是否符合国际法咨询意见案”中，国际法院强调和适用了“联合国体系”这个规范性概念，赋予了其相应的法律效果，拒绝针对世界卫生组织所提问题发表咨询意见。See Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Advisory Opinion, I. C. J. Reports 1996, pp. 78-81, paras.25-26.
⑬See United Nations Judicial Yearbook, 1989, p.228, notes. 367; 1990, p.208, notes. 451; 1991, p.215, notes.462。
⑭See United Nations Judicial Yearbook, 1999, pp.274-275.
⑮See Agreement between the International Olympic Committee, Lausanne and the Chinese Taipei Olympic Committee, Taipei.
⑯关于与此问题相关的细节报导，参见2018年11月20日《台北时报》的相关报导，报导链接：https://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2018/11/20/2003704584.
⑰See Jessica Drun，Bonnie Glaser，“The Distortion of UN Resolution 2758 to Limit Taiwan's Access to the United Nations”, March 2022, p.5.
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年5月号，总第317期，P83-89）
