（二）行政协调力度不足
尽管粤港澳三地政府有着深化大湾区合作的共识，但在养老金融这一具体且复杂的领域，三地政府的协同动力和改革突破力度明显不足，以至于养老金融领域的政策协调和商业合作进展缓慢。这种行政协调力度不足的状况，已经成为制约大湾区养老金融一体化发展的主要瓶颈。
第一，政策协调成本高。粤港澳三地分属不同法律体系，内地为社会主义法系，香港承袭普通法系，澳门则遵循大陆法系。这种法律体系的不同也塑造了差异较大的立法程序、司法实践与法治理念。另外，粤港澳三地的行政架构不同，加之养老金融并非一个独立的行业，其横跨金融监管、社会保障、医疗卫生、税收政策与外汇管理等多个政策范畴。这意味着，每一个跨境养老金融合作议题的推动，都需要粤港澳三地上下多个政府部门参与其中。与此同时，每一个政策的协调，无论是监管标准的互认，抑或是税收安排的衔接，都需要经过反复的磋商、研究、论证、征求意见、修改。因此，三地政策协调的过程流程漫长、效率较低。在实际操作中，容易出现“议而不决，决而不行”的情况。
第二，政府间合作项目匮乏，市场动力难以替代行政引领。当前养老金融领域的发展，主要依靠银行之间或企业之间自发的、点对点的商业合作，政府之间共同推进的合作项目相对较少。这种模式虽然在一定程度上促进了市场交流、信息互通和业务创新，但无法突破深层次的制度壁垒。凡是触及政策调整和制度创新等核心问题，如跨境养老金帐户的开设和管理、养老金融产品的跨境销售和监管互认、跨境医疗养老服务的结算和报销等，都需要政府层面的制度安排和政策支持。单纯依靠市场力量，无法实现这些需要行政权力调整和制度创新的变革。若缺乏政府层面的顶层设计与强有力的政策支持，仅靠市场力量的松散合作，将难以实现真正意义上大湾区养老金融产业的深化合作。因此，强化政府间的项目化合作，以行政引领破除障碍，已成为推动大湾区养老金融深度融合的迫切要求。
（三）市场金融资源供给不足
当前，三地市场金融资源供给不足，无法有效回应大湾区居民日益增长的跨境养老需求，导致养老金融服务的需求和供给之间存在一定的断层。这一困境主要表现在有效供给不足和基础设施不完善两个方面。
第一，有效供给不足。尽管粤港澳三地各自的金融机构都推出了各类养老金融产品，如内地的养老目标基金、养老理财产品等，香港的退休强积金和澳门的非强制性中央公积金产品等，但是由粤港澳三地联合推出的、服务标准统一的、监管规则互认的跨境养老金融产品较少。随着大湾区一体化进程的加速，港澳老人选择跨境养老的人数逐年增多，大湾区居民对于跨境医疗、多币种结算以及税务优化等需求日益高涨。然而，目前市场上真正能满足大湾区居民跨境养老需求的金融产品极度稀缺。
第二，基础设施不完善。跨境金融产品的推行与实际应用，不仅需要三地相关主体的合作，还需要能与之相配套的基础设施。一个香港老人购买了内地的养老社区保险后，可能面临支付不便、医疗服务衔接不畅等问题。一方面，2025年跨境支付通、数字货币桥等金融创新，使得小额个人汇款和企业跨境支付结算的效率得到显着提升，成本也有所降低。但这些新举措仍在推广和演进中，其广泛应用和长期效果有待观察。另一方面，医疗、护理等养老服务资源的信息共享机制缺失，进一步加大了跨境养老服务的实操难度。目前香港的“医健通”系统还没有接入内地医院，导致病历资料不互通。这意味着一位在香港有长期病史的长者到内地养老时，内地的医疗机构无法直接获取其过往的健康档案和诊疗记录。这不仅影响疾病的连续诊治和安全用药，还可能因重复检查导致增加经济负担，制约了跨境养老的便利性。
三、粤港澳大湾区养老金融高质量发展的实施策略
在养老金融产业迅速发展、大湾区人口老龄化、北上养老等多重背景下，推动大湾区养老金融的协同发展，已成为一项重要且紧迫的时代课题。为应对大湾区在顶层设计、行政协调和市场供给方面的缺失，本文从制度供给、行政激励与市场协同三个视角，提出推动大湾区养老金融高质量发展的实施策略，旨在发挥国家、政府与市场的多元优势，尽可能的整合各方资源，精准满足大湾区居民的养老需求，最终实现“老有颐养”的美好愿景。
（一）强化制度供给
大湾区养老金融产业的高质量发展，并非单靠市场间企业的合作就能实现，其不仅需要国家的战略指引，还需要政府的管理调控。为应对大湾区养老金融产业顶层设计缺失这一问题，应当由政府主导，通过主动的、系统性的制度创新与供给，以“软法”先行和监管协调的方式，打破制度壁垒，促进资源高效流动，为粤港澳三地的市场深度融合奠定坚实的法治支持与监管基础。
第一，制定养老金融示范法。可以考虑推动全国人大常委会根据《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，参照《粤港澳大湾区调解示范法》《粤港澳大湾区仲裁示范法》等，采取示范法形式，制定一部促进大湾区养老金融的专门软法规范，尽可能消弭三地在法律传统、法治理念、社会保障体系等方面的差异。
第二，建立监管协调委员会。在国家金融监督管理总局的指导下，建立“粤港澳大湾区养老金融监管协调委员会”，可由广东、香港、澳门三地金融监管机构的副职领导组成常设委员会，实行联合主席轮值制度，下设多个专项工作组，每个工作组都由三地的业务骨干组成，负责具体事务的对接与落实。该委员会负责协调三地监管标准、联合审批跨境金融产品、建立监管信息共享机制等。其决议对三地监管机构具有指导意义，但不具有强制性，通过三地监管机构的文件落实来发挥其影响力。委员会还应允许金融机构跨地域、跨市场地测试、运行创新的养老金融产品、服务和商业模式，这既能鼓励更多金融机构、企业进行技术创新，同时委员会还能在提前知悉相应的风险后制定相关的预防机制，从而将相应的风险控制在有限的范围之内。三地监管部门应当强化对各自管辖区域内的养老机构的监管，加大对相关机构、企业的风险排查力度，严防非法金融活动的发生。
（二）实施行政激励
粤港澳三地乃至广东省内部各个城市之间，行政级别、经济发展水平、财政能力等不尽相同，在合作中难免会出现利益博弈的现象。为应对“行政协调力度不足”这一问题，可由全国人大及其常委会或大湾区建设领导小组牵头构建利益补偿机制，对为积极投入大湾区养老金融高质量发展而作出“牺牲”的大湾区城市给予相应的纵向、横向的利益补偿，从而激发各政府内生动力，推进三地合作共赢。
第一，纵向补偿。纵向补偿是行政激励的核心，中央对在大湾区养老金融高质量发展中承担成本、作出“牺牲”或表现卓越的城市予以直接激励。可由中央财政设立粤港澳大湾区养老金融专项基金，鼓励三地政府建立常态化的政策协调机制，定期就养老金融领域的税收政策、监管标准、产品创新等问题进行协商，推动具体政策的对接和互认。
第二，横向补偿。在中央的协调下，先对各城市在养老金融生态中的优势资源进行梳理和价值评估，然后建立城市间的资源交换与互补机制，使得城市间达成互利共赢。该机制旨在加强政府间合作项目的规划和推进，鼓励三地政府间选择若干重点领域和项目共同推动实施。可通过具体项目的合作，逐步破解制度壁垒，积累合作经验，形成可复制、可推广的合作模式。
（三）推进市场协同
精准匹配金融产品和服务，满足不同阶段、不同人群养老金融需求。市场主体应基于三地居民真实需求，提供多样化、跨区域的解决方案。
第一，创新跨境养老金融产品。作为国际金融中心，香港拥有众多资本雄厚、国际一流的保险公司，鼓励广东与港澳的保险公司合作，共同设计满足跨境生活需要的养老金融产品。
第二，市场力量合作共建养老金融服务平台。鼓励在上文提及的粤港澳大湾区养老金融监管协调委员会的支持与指导下，由广东省大型金融机构主导，开发一个集齐金融、支付与医疗等综合服务的线上线下一体化平台。
四、结语
深化粤港澳大湾区合作、推动养老金融高质量发展具有重大意义。展望未来，期望政府、金融机构、企业等各方主体积极响应国家高度重视养老产业的发展方向，把握政策带来的新机遇，共同对接养老市场需求，积极发展养老金融业务，携手迎接大湾区发展所带来的新商机。
本文为国家社科基金年度项目“社会工作介入城市社区智能居家照护的循证实践研究”（22BSH159）阶段性成果。
注释:
①《中国人民银行等九部门联合印发<关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见>》，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202412/content_6992507.htm，最后访问时间：2025年9月18日。
②《李强作的政府工作报告（摘登）》，《人民日报》2025年3月6日，第3版。
③《粤个人养老金开户数超2100万》，《南方日报》2025年8月25日，第A02版。
④朱珊珊：《商业银行做好金融“五篇大文章”，推动粤港澳大湾区高质量发展》，《中国货币市场》2025年第1期，第83-88页。
⑤《香港财库局：释放银发经济潜力 为香港长者构筑更稳健的未来》，https://news.qq.com/rain/a/20250801A05YQD00，最后访问时间：2025年9月19日。
⑥《香港全球金融中心指数 评分上升并维持全球第三》，《杭州日报》2025年3月21日，第A03版。
⑦《宏利就非强制央积金推出全新退休基金》，https://www.click2macao.com/2025/07/10/honga/，最后访问时间：2025年9月19日。
⑧《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，《人民日报》2024年7月22日，第001版。
⑨《广东民政这五年|养老服务》，https://smzt.gd.gov.cn/mzzx/ywdt/content/post_4702012.html，最后访问时间：2025年9月18日。
⑩《香港历年老年人（65岁及以上）占总人口比重》，https://www.kylc.com/stats/global/yearly_per_country/g_population_65above_perc/hkg.html，最后访问时间：2025年9月18日。
⑪《“北上养老”，十万港人的新选择》，https://zhuanlan.zhihu.com/p/1948700544110659385，最后访问时间：2025年9月19日。
⑫Wan P,Wang X.Study on the Diversified and Integrated Development of China’s Elderly Care Industry under the Background of Population Aging.The Frontiers of Society,Science and Technology,no.9,vol.5,2023,pp.34-37.
⑬《从“三不”到“真香” 近10万香港老人选择北上养老》，《江南晚报》2025年9月17日，第A12版。
⑭《中环絮语/中银人寿伙臻林合建养老品牌》，《大公报》2021年11月16日，第A16版。
⑮《粤港澳大湾区药械监管跑出创新“加速度”》，《南方日报》2025年2月27日，第A05版。
⑯《银发人口增 保险财管业新机遇》，《大公报》2025年8月2日，第A4版。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年12月号，总第336期，P80-86） |
