（三）美可能援引“安全例外”条款为其抗辩
从美国撤销中国永久正常贸易关系地位的相关法案中列举的理由来看，美国大概率会以国家安全为其潜在违反WTO规则的政策行动抗辩。可以推测，美国可能援引GATT第21条“安全例外”条款中的“战时或国际关系中的其他紧急情况”进行抗辩。本文认为，“战时或国际关系中的其他紧急情况”难以成为美国的合法抗辩理由。
首先，美国难以证明中美之间客观存在国际关系中的紧急情况。“俄罗斯过境交通措施案”专家组认为，国际关系中的紧急情况应当界定为发生武装冲突或存在武装冲突的潜在威胁、国际关系高度紧张或危机升级的态势、国家或其周边地区不稳定的局势。〔12〕“美国钢铝措施案”和“美国原产地标记案”专家组进一步指出，国际关系是指国家或国家政府间的互动，应与纯粹国内事务作区分，〔13〕国际关系中的紧急情况意味着国家或国际关系其他参与者之间的关系出现实质破裂或濒临破裂的极端状态，〔14〕两案的专家组均认为美国诉称的情况尚未达到此种程度。因此，即便当前中美经贸关系恶化，但与客观的国际关系中的紧急情况仍相去甚远。美国无法仅凭主观判断认定紧急情况的存在，进而为采取例外措施寻找藉口。
即便美国辩称中美之间存在某种国际关系中的紧急情况，仍应充分证明其基本安全利益受到实质威胁，且所采取的措施与保护基本安全利益之间存在合理关联。“俄罗斯过境交通措施案”专家组指出，基本安全利益较一般安全利益更狭义，特指“保护国家领土和人民安全免受威胁以及维持国内法律和公共秩序”此类与国家“本质职能”直接相关的核心利益。〔15〕这表明，基本安全利益应当作限缩解释，美国主张的经济安全难以符合基本安全利益的界定。此外，美国撤销中国永久正常贸易关系地位以及相关歧视性限制措施的行为实质是为了实现特定的经济利益目的，与所谓的保护基本安全利益之间并无合理关联。美国的做法仅仅是为了规避GATT项下的义务，不符合GATT第21条的例外情形。
（四）美不能以其国内立法违背国际条约义务
美国通过其国内立法撤销中国永久正常贸易关系地位，意图以国内立法的方式赋予该行为合法性。然而，这与美国在国际条约下的义务相冲突，美国不能以其国内立法违背国际条约义务。
“条约必须遵守”是国际法的一项基本准则。确保国内法律体系与国际条约义务协调统一，并防止未来国内立法与国际条约产生冲突，是遵守条约的基本要求。〔16〕美国宪法第6条第2款赋予国际条约在美国国内与联邦法律同等的法律位阶，在解决条约与联邦法律之间的效力冲突时，美国法院在判例中发展出了“后法优先规则”，即根据条约与联邦法律生效的时间先后，后生效者优先适用。“后法优先规则”使得美国立法机构拥有决定条约在国内效力的最终控制权，为美国通过国内立法规避其条约义务设置了国内安全阀。
然而，“后法优先规则”并非是美国可以违背条约义务的许可证，国内法律优先于条约适用只是产生了推翻条约在国内效力的效果，而在国际上的条约义务依然持续。具体到WTO框架下，若某一成员的国内法律与其在WTO规则下的义务相冲突，WTO及其他成员均无法否定该法律的有效性，但该成员仍应承担其在WTO规则下的义务，如果该成员拒不履行义务，其他成员有权要求该成员承担相应的责任。〔17〕因而，美国国内的“后法优先规则”并不能产生消除其国际条约义务的效果，若美国国内立法违背其在WTO规则下的义务，美国仍应当承担违反国际条约义务的相应责任。
五、美撤销中国永久正常贸易关系地位的应对策略
美国撤销中国永久正常贸易关系地位对中美双边经贸关系的影响极大，尽管这一政策行动仍存在高度的不确定性，但中国仍需及时关注相关法案的动向，提前做好风险研判和应对策略。
（一）适时开展中美对话与合作
中美两国加强对话与合作，克服战略信任危机是减少中美经贸摩擦的务实途径。〔18〕对于美国撤销中国永久正常贸易关系地位及其他相关政策措施，中国应重点关注相关法案进程，评估可能出现的风险和影响，利用合理时机与美国展开对话，提前进行预防性干预。具体而言，可以在条件成熟时同美国开展不同层级的外交谈判和磋商，通过不同层级的外交谈判和磋商，往往能直接助力相关政策及措施的调整，达成双方互利的结果。当然，外交谈判和磋商的效果在很大程度上依赖于国家的综合实力和反制能力，因而开展外交谈判和磋商通常需要和其他反制措施配合实施，才能达到预期效果。〔19〕
此外，企业、行业层面需加强协作，联合发声。美国撤销中国永久正常贸易关系地位及其他限制措施对中美两国的贸易商有最为直接的影响，贸易商的反应也是美国政策施行的重要考量。2000年美国国内确立中国永久正常贸易关系地位时，在很大程度上得到美国贸易工商界的支持，美国商会派出众多人员在国会和议员的选区进行大量的游说。为此，中美两国各企业利益方、商会、行业协会应积极发声，坚决提出反对意见，对美国政策的颁布施加压力。
（二）积极利用WTO争端解决机制
若美国最终通过撤销中国永久正常贸易关系地位的相关法案或采取相应歧视性限制措施，中国应及时在WTO争端解决机制发起申诉，利用多边体制维护本国利益。尽管当前上诉机制陷入停摆危机，但WTO争端解决机制仍然具有不可替代价值。首先，WTO争端解决机制下的磋商程序能够为争端各方提供对话的机会，使各方能够在谈判和协商中寻求合适的解决途径；其次，WTO争端解决机构作出的报告能够对当事方产生具有约束力的国际法律义务，利用WTO争端解决机制能够争取国际法律和道义舆论层面的支持；再者，中国是多边贸易体制的坚定维护者和践行者，诉诸WTO争端解决机制是对多边贸易体制的尊重，同时也能为中国启动相应反制机制提供国际法上的支持。
中国在WTO争端解决实践中已经积累了丰富的争端解决经验和规则运用能力，针对美国在贸易政策中可能存在的违约行为，通过WTO争端解决机制寻求救济是中国依法维权的可行路径。中国在诉诸WTO争端解决机制时，应当着重考虑以下因素：一是相关政策措施的违法性；二是专家组是否有权对争议事项作出裁决。就第一个因素而言，需要结合美国相关法案或政策的具体实施情况有针对性地分析。就第二个因素而言，美国一向主张GATT“安全例外”不具有可审查性，“美国钢铝措施案”和“美国原产地标记案”专家组并未支持美国提出的类似主张。尤要指出，无论WTO争端解决机制本身还是GATT“安全例外”条款的用语解释，均没有排除争端解决机制的管辖权，相反，从维护多边贸易体制需要考虑，援引GATT“安全例外”实施的贸易措施更应在争端解决机制中接受审查。〔20〕
（三）及时启动国内反制机制
当前中国国内有多部立法规定了反制依据，初步构建起中国的反制法律体系，为中国依法反制外国国家的歧视性限制措施提供了法律武器。对于美国撤销中国永久正常贸易关系地位及相应歧视性限制措施，中国可充分运用国内反制法律体系，多措并举采取反制措施。中国可以依据《中华人民共和国对外贸易法》采取对等贸易措施，也可以依据《中华人民共和国关税法》采取相应的关税措施，此外，还可以依据《中华人民共和国反外国制裁法》及其实施规定、《中华人民共和国出口管制法》《不可靠实体清单规定》等各个领域的部门法规，采取其他各种类型的反制措施，例如：对部分关键物项或针对个别实体实施出口管制，利用不可靠实体清单有针对性地对个别实体采取相应措施、实施贸易调查等。
中国在采取反制措施时应当建立多重维度的评估体系，可以从中美贸易逆差规模、关键产品进出口规模、特定产品进口量占美国该产品出口总额的比重以及双方产业链的相互依存度等多方面进行衡量。〔21〕在充分评估自身具有竞争优势的产品和行业的基础上，对美国实施精准反制，提高反制措施的打击力度，增加对方政策措施的实施成本。同时可以配合实施其他强化国内产业竞争力、扩大对外贸易规模、降低对外供应链依赖性等措施，以抵消反制措施对国内产业带来的不利影响。
六、结语
自中美经贸摩擦以来，美国国会相继提出多项法案要求撤销或中止中国永久正常贸易关系地位。美国此举的真正目的在于将永久正常贸易关系作为对华贸易博弈的筹码，在中美贸易谈判中发挥重要的杠杆作用。在当前中美两国经济高度互补、利益深度融合的局面下，特朗普不会轻易撤销中国永久正常贸易关系地位，而是将之作为对华贸易博弈的“压箱底”手段。当无法通过正常的政策措施为其博取最大的贸易利益时，特朗普将会不断升级对华贸易竞争的手段，不惜采取撤销中国永久正常贸易关系地位这种更加极端的措施。
中美之间的永久正常贸易关系具有“双刃剑”的性质，当永久正常贸易关系仍然维持时，美国可以将其作为一种筹码在谈判中发挥作用，而当美国撤销中国永久正常贸易关系地位时，中国同样取得采取对等措施的权利。当前，永久正常贸易关系依然是中美经贸关系发展的压舱石，中国应认清美国利用永久正常贸易关系进行谈判讹诈的行为本质，利用合理时机与美国展开对话，提前进行预防性干预。若美国最终通过撤销中国永久正常贸易关系地位的相关法案，中国在诉诸WTO争端解决机制的同时，亦有权对美国采取对等的反制措施。
基金项目：2021年国家社科重大项目“美国全球单边经济制裁中涉华制裁案例分析与对策研究”（项目号：21&ZD207）。
注释：
〔1〕截至本文写作日期，在美国国会官网（https://www.congress.gov/）以关键词China Normal Trade Relations进行检索并筛选的结果。
〔2〕America First Trade Policy, The White House, January 20, 2025, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/america-first-trade-policy/.
〔3〕金卫星：《中美经贸关系的历史轨迹（1979~2016）》，《美国研究》2018年第4期，第38-40页。
〔4〕王毅：《世纪谈判——在复关/入世谈判的日子里》，中共中央党校出版社2006年版，第207-208页。
〔5〕刁大明、奚千涵：《特朗普及其第二任期涉外团队的对华倾向与政策影响》，《国际展望》2025年第1期，第25-34页。
〔6〕王栋、马涛：《特朗普第二任期对华竞争战略前瞻》，《国际安全研究》2025年第2期，第24页。
〔7〕Megan Hogan, Warwick J. McKibbin & Marcus Noland, Economic implications of revoking China's permanent normal trade relations (PNTR) status, PIIE, September 2024, https://www.piie.com/sites/default/files/2024-09/pb24-9.pdf.
〔8〕周俊：《特朗普政府的贸易政策——基于美国国内贸易政治视角的分析》，《国际展望》2017年第6期，第39-41页。
〔9〕尹继武：《特朗普的个性特质对美国对华政策的影响分析》，《当代美国评论》2018年第2期，第62，69页。
〔10〕霍政欣：《〈反外国制裁法〉的国际法意涵》，《比较法研究》2021年第4期，第148页。
〔11〕杜涛：《国际经济制裁法律问题研究》（修订版），法律出版社2023年版，第26页。
〔12〕Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R, 5 April 2019, para. 7.76.
〔13〕United States - Certain Measures on Steel and Aluminum Products, Report of the Panel, WT/DS564/R, 9 December 2022, para. 7.152.
〔14〕United States - Origin Marking Requirement, Report of the Panel, WT/DS597/R, 21 December 2022, para. 7.306.
〔15〕Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, Report of the Panel, WT/DS512/R, 5 April 2019, para. 7.130.
〔16〕杨国华：《条约必须遵守——作为WTO成员的中国实践》，《行政管理改革》2021年第7期，第30页。
〔17〕车丕照：《中国法院适用国际条约所涉若干基本概念辨析》，《政法论丛》2023年第1期，第95页。
〔18〕王勇：《论中美贸易战与双边关系的未来选择》，《亚太安全与海洋研究》2018年第3期，第84-85页。
〔19〕廖诗评、李芷馨：《应对美国对华经济制裁的体系化路径初探》，《国际经济评论》2024年第5期，第76-77页。
〔20〕刘瑛、张璐：《论GATT安全例外对美国232钢铝措施的适用》，《国际经贸探索》2019年第12期，第106-108页。
〔21〕姚博：《美国“301调查”和中美“贸易战”》，《亚太经济》2018年第3期，第51-52页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2026年1月号，总第337期，P98-105） |
