中评社╱题：美国国会涉台立法与执行落差的考察及分析 作者：徐天骄（北京），中国人民大学国际关系学院中外政治制度专业博士研究生
【摘要】随着中美竞争加剧，美国国会频繁推动涉台立法，为美国行政部门对台政策提供指引、维持美国的战略平衡、向中国释放威慑信号并回应台湾游说集团。涉台法案数量的增长并不意味着涉台法律数量的增长，由于受到国会制度规则、法案内容和内部部门协调等因素的限制，大多数法案并不能走完全部立法流程。通过的少数法律也不必然会被全面落实，美国行政部门出于种种原因，通常会选择性执行涉台法律。受到执行意愿、国际情势变化、美国政治周期以及台湾需求等因素的影响，行政部门有时会选择性采取拖延执行、不予执行、部分性执行、预先执行、反复调整对台政策等执行方式。从总体上看，美国国会涉台立法依旧呈现数量上升、内容激进的总体态势，府会在涉台议题上的协调度显着提升，即便是注定不会通过的法案，其负面影响亦在不断攀升。研究美国国会涉台立法与执法的落差，对于中国更有针对性地采取应对措施具有重要意义。
长期以来，美国国会经常藉助涉台立法干涉中国内政，企图破坏中国的国家主权与领土完整。美国国会的态度影响着美国涉台决策的方向和内容，因而中国需要充分重视美国国会涉台立法，避免因双方误判引发不必要的台海冲突。近年来，美国国会频繁提出涉台法案，其数量之多、内容之激进、频率之高，引发各界广泛关注：国会推动涉台立法的目的和趋势是什么？为什么少数涉台法案得以成为法律而更多涉台法案则被搁置？国会涉台立法究竟是政治象征符号，还是影响美台关系的实质举措？现有研究多集中于分析典型涉台法律的内容、立法过程及近期涉台立法活动的主要特点，但较少深入探讨涉台立法活动的历史演进和法律实效，而国会涉台立法活动的实质影响力并不仅限于提出及通过，更体现在行政部门〔1〕的执行过程。因此，深入研究美国国会涉台立法活动中的法案总数与最终成法数量之间的差距，以及立法文本与实际执行之间的偏离现象，有助于识别国会立法活动的根本目的和实际效力，进而分析并研判国会涉台立法的走向及影响。鉴于此，本文拟在分析美国国会涉台法案数量及内容的基础上，探讨美国行政部门执行涉台法律的基本情况，并探索可能的应对方向。
一、美国国会涉台立法的总体现状
1949年以来，美国国会对台湾的支持态度总体保持上升趋势，特别是2018年以来涉台法案数量急剧上升，不过法律数量并没出现较大波动。国会不断推动涉台立法，主要是出于指引行政部门、维持美国外交战略、向中国释放威慑信号、回应游说集团活动等目标的综合作用，涉台法案成为法律的条件包括获得关键议员启动特殊议事规则、两院及府会目标一致、文本内容没有突破一个中国原则等，但大多数涉台法案并非符合美国根本利益，加之议事规则、中美关系和美国国内政治等因素的制约，最终未能成为法律。
（一）涉台立法数量与类型分析
第81届至第118届（1949至2024年）美国国会涉台立法总数保持上升趋势，但涉台法律数量并没有随之上升，反映出立法活跃度与成法率之间的落差。国会涉台立法主要聚焦提升台湾防务力量、增进美台经贸往来与扩展台湾国际参与空间等内容。
美国立法流程极为复杂：议员提交文本后由相应领域的委员会受理，委员会可决定是否举行听证会、对法案内容作出修正，并掌握推进后续立法程序的节奏，委员会审议通过的文本提交全院表决；若获得一院多数通过，文本即送交另一院复审；两院须就文本达成一致方可形成最终版本，经国会正式通过后，提交总统签署；总统签署后才具有法律效力；如遭否决，国会可通过三分之二多数重新表决以推翻否决。根据美国国会官网介绍，国会可通过法案（Bill）、联合决议案（Joint Resolution）、共同决议案（Concurrent Resolution）和简单决议案（Simple Resolution）四种形式开展立法活动〔2〕；其中法案和联合决议案在总统签署后具有法律效力，共同决议案和简单决议案也被视为立法活动（Legislation）〔3〕，但由于其仅在形式上属立法程序的一部分，即便通过也仅表达国会意向和看法，并不具有约束力。在国内相关研究中，对美国国会“Bill”的翻译并不完全统一，有的译为“法案”〔4〕，有的则直接译为“议案”〔5〕。为避免概念混用带来的理解偏差、兼顾中美立法语境的差异〔6〕，本文将“Bill”称为“法案”，以强调其立法属性和规范约束力，同时将立法活动限定为提出“法案”和“联合决议案”。
在美国国会官网中检索关键词“中华民国”（Republic of China）“台湾”（Taiwan）和“福摩萨”（Formosa）〔7〕等，时间限制为1949年至2024年，删除不相关的内容，共筛选出517项涉台法案和联合决议案〔8〕，有182项至少获得一院通过，其中又有90项最终由总统签署成为法律。〔9〕这一结构表明，国会涉台立法呈现“高提案、低表决、高通过”的特征：大量涉台法案在政治上用于表达态度或塑造议题氛围，只有少部分被纳入实质性审议；但一旦进入表决程序，其通过率高达49%，表明国会内部对台湾问题存在较高程度的政治共识。
冷战初期涉台立法数量极少，不过基本都得以生效，这与美国在亚洲的反共战略、安全援助体系及外交承诺有关。自1979年中美建交后，国会推出“与台湾关系法”奠定美台交往基础，随后每届国会保持一定的频率推动涉台立法。议员们主要结合近期美台关系发展、中国统一进程表达国会始终支持台湾的立场，涉台立法中的具体举措包括向台湾转移武器、督促行政部门提升美台经济文化联系、帮助台湾获得国际组织观察员资格等方面的内容。最常见的立法内容是推动美国增加对台军售，包括销售金额和武器种类，常出现在美国年度国防授权法和对外援助综合性立法。进入21世纪，美国国会涉台立法的主要方向不变，不过内容更为宽泛、细化，激进性明显增强。2018年以来，中美战略竞争的全面化推动美国国会涉台立法进入爆发式增长阶段，仅第117届和第118届国会的涉台立法即占全部样本的近三分之一。此后，国会更为频繁地在法案中提及促进美台人文与经济联系、增进美台公务人员交流、推动台湾关键产业转移至美国，着重提高台湾的整体防务能力，包括通讯、不对称作战等。从总体上看，国会涉台法案数量从第81届的2项增长为第118届的89项，不过每届国会通过的涉台法律数量都保持在7项以内，没有发生大幅度变化，这在一定程度上意味着涉台立法的政治功能由政策支撑转向侧重象征性表达。
（二）国会推动涉台立法的动机
国会提出并推动涉台立法，并非零散、偶发的政策反应，而是嵌入美国对外战略与国内政治运行之中的制度化行为。从功能上看，美国国会涉台立法既为行政部门涉台政策提供指引，也是其向中国释放威慑信号以及回应游说集团工作的重要工具。
其一，为美国行政部门的对台政策提供一定指引。从美国宪法角度而言，总统掌握外交权，不过由于府会权力的动态变化及两者在涉台问题上存在分歧，国会常通过立法介入外交领域。最为典型的是国会不满卡特总统单方面同台湾断绝“正式”外交关系而推动的“与台湾关系法”，此后国会更积极地介入美国涉台决策，避免总统过于偏向中美关系而忽视美台关系。时至今日，立法内容常强调总统应当和国会及时沟通台湾情况后再采取措施。国会试图通过立法手段强化对行政部门的政策指引，以法律形式稳定美国对台政策取向，从而在制度层面增强行政部门“友台”活动的持续性，避免行政部门因担心中美关系变化而减少对台湾的支持。
其二，避免美国的战略平衡被中国打破。美国长期采取离岸平衡战略，利用台湾牵制中国崛起，同时制止“台独”势力的高调行事。随着中国综合国力上升，两岸的力量对比愈发明显，打破了美国在亚太地区的战略平衡。美国为维护自身利益需要不断向台湾提供武器、强化台湾防务力量来维持两岸力量均势，而这些举措都需要依托国会通过法律完成预算批准与政策授权。因此，国会一方面在立法中支持台湾，另一方面则避免对台湾作出明确的协防承诺。在不直接触及一个中国原则红线的前提下，这种有意维持的“战略模糊”得以延缓台海局势的结构性变动。此外，国会不断藉助涉台立法表达美国立场，目的在于向台湾及美国盟友传递其承诺有效，防止盟友因怀疑美国的安全承诺而寻求替代性安排、削弱美国全球领导力和地区影响力。
其三，向中国释放威慑性信号。随着两岸经贸往来愈发紧密，中国持续推进两岸融合的政策举措，并不断细化“一国两制”台湾方案使其更具操作性，美国日益担忧中国完全统一即将实现。美国长期将台湾置于其地区安全格局中的前沿缓冲区，台湾因此被视为遏制中国崛起的重要工具。因此，国会频繁推动涉台立法，旨在通过制度化的立法行为形成持续的政治与安全信号，对中国施加战略压力换取有利于美国的政治筹码。涉台立法并非是国会的单方面活动，而是美国整体威慑体系的重要组成部分，其与美国军事演习、外交声明等政策手段共同构成多层次的战略威慑框架。法案审议需要经过多个流程、耗时较长，造成了立法进展的不确定性。
其四，回应游说集团的频繁活动。台湾当局长期通过智库、企业合作、政党外交等手段，不断游说美国议员推出有利于台湾的法案。从结果上看，台湾通过游说活动能够有效推动国会制定相应法案并推动审议进程。“台湾民主运动海外同盟”等“台独”组织参与“与台湾关系法”的内容起草，并游说两院议员举办听证会，促进其倡导的部分文本生效。〔10〕台湾当局也会通过美国游说公司推动国会议员展现“友台”立场，如促成国会通过法律进而迫使克林顿总统同意李登辉访美。〔11〕同时，美国议员也会应台湾当局邀请频繁访问台湾，通常情况下，访台较多的议员对待涉台法案的态度更为积极、表现更为突出。〔12〕
（三）涉台法案通过或搁置的原因
涉台法案与涉台法律之间的数量落差并非偶然现象，而是受制于美国政治体系的制度约束与权力结构。这既涉及制度层面的程序性因素，也反映了国会在政治层面上对涉台议题激进程度与中美关系敏感性的权衡。同时，府会之间及国会内部的协调状况也显着影响着立法推进的速度与最终结果。
1. 少数涉台法案成为法律的原因
国会涉台法案能够在历届国会中持续提出，并在不同政治环境下保持一定比例的成法率，根本原因在于其内容设计与立法策略普遍符合美国利益。当涉台法案在制度上具有强推动力、在政治上具备一致性、在外交上呈现低冲突风险时，便有可能成为法律。
其一，涉台法案生效需要获得关键议员的推动与特殊议事规则的支持。每届国会都会提出数千项法案，而能进入正式审议、表决乃至最终立法程序的比例极低，多数法案往往在国会届满后自动废止。能在此体系中顺利推进的法案，往往并非仅依靠政策内容，还需要有能够推动立法的重要力量，即获得关键委员会重要议员和党派领导人的支持。委员会重要议员、国会及党派领导人可以启动特殊规则安排议事日程、加速表决进程，当一项涉台法案能够获得这些关键议员的强力推动，便能增加涉台法案的曝光率和支持度。以第107届国会为例，117名“台湾联线”成员几乎全部来自众议院的常设委员会，这些议员的态度在涉台立法方面具有举足轻重的作用。〔13〕
其二，涉台法案成为法律需要获得国会两院及两党共识。美国两院制结构可以通过加强审查和反思来提高立法质量，不过两院达成一致意见并不容易，即便同属一个政党控制下的两院，也可能会有相互竞争的议程和意愿〔14〕，因此立法过程中常出现僵局。涉台议题是少数能在两院及两党之间维持稳定合作与持续协调的外交议题之一，往往由众议院率先提出并通过涉台法案，随后在参议院以修正案形式予以确认，版本不一致时两院快速协调，极少出现因程序分歧导致法案长期滞留的情况。这种共识也源自于两党对华强硬的一致意见，美国两党都已将“六项保证”纳入党纲，两党在台湾问题上更多是“竞争谁更强硬”，而不是争论是否支持台湾。
其三，涉台法案通过需要精准把握内容与时机。国会在处理涉外议题时，始终需要平衡国内政治偏好与外交风险，若涉台法案措辞激进、涉及明确的军事承诺或外交“承认”问题，往往会引发中国的强烈抗议及反制措施。后审议的议院往往会删除此前另一议院通过的激进内容，总统也会藉助立法否决权迫使国会修改内容〔15〕。多数涉台法案并未在政策上提出实质性新举措，而是对既有立场的重复确认，这种形式上的惯性使少数涉台法案可获得稳定通过。同时，国会在政治时机上选择国内共识高涨、行政立场宽松或中美关系转折的关键节点通过涉台法案，从而使政治收益最大化、外交风险最小化。对议员而言，支持此类法案几乎没有政治成本，却能彰显对外政策立场与地区安全责任。
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