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| 表2：台海巡历年扣留、驱离船只数量表⑪ |
（三）“限禁水域”的性质
1．在法律性质上属两岸在一个中国原则下的临时措施。1979年，大陆发布第四份《告台湾同胞书》，宣布“结束两岸军事对峙”、“和平统一中国”，台湾于1990年10月成立国家统一委员会，1991年2月通过“国家统一纲领”，1991年5月宣布结束“动员戡乱时期”，两岸均以和平统一为目标幷迈入了和平发展的时代。在这一背景下，为处理与大陆的关系，台方公布了《台湾地区与大陆地区人民关系条例》，作为国家统一前处理台湾地区与大陆地区间人民权利义务及其他事务的基本准则①。台湾学者黄异在《限制海域及禁止海域的意义》一文中指出“依据《台湾地区与大陆地区人民关系条例》所采立场，中国为一个国家包括台湾地区及大陆地区，但目前处于分治状况”、“限制及禁止海域幷非国际法上概念，而是国内法上规定，不宜从国际法角度来强行阐释”②。原台海洋巡防总局副总局长边子光也指出“限制或禁止水域…是因应两岸间情势特有的法律名词”③因此，台方依照《两岸人民关系条例》的相关规定划设的“限禁水域”范围和采取的因应措施，法律性质上看应属台方在一个中国原则下的临时海域管控规定。
2．在功能上属军事警戒区或安全缓冲区性质。1992年正值海协与海基会谈期间，两岸业已结束敌对状态，但其时台占大陆沿海岛屿仍为军事化管理，此时两岸均无海上执法的相关理念，也尚未建设海上执法的机构。因此，台军方研拟的“限制或禁止水域”范围和处置方式，特别是在金门、马祖等区域采取“警告射击”、“驱离射击”、“击毁”等相关措施，也符合当时两岸关系和台占大陆沿海岛屿的军事管理现状。“台湾地区与大陆地区人民关系条例草案”总说明中特别指出：“为确保海防安全，明定大陆船舶未经许可进入台湾地区限制或禁止水域”，台湾学者也指出“划设禁、限制水域幷由‘国防部’公告，以及强制之执法行为得至警告射击，乃至击毁，均有军事防卫之意涵”④。“禁限水域”系“特别依据《两岸人民关系条例》划设，禁止、限制水域作为维护安全的缓冲区⑤”。
二、“海巡署”成立后对“限禁水域”相关规定
2000年1月28日，台湾整合了原陆军的海岸巡防部队、警政署水上警察局、财政部关税总局缉私舰艇部门等，组建了“海岸巡防署”，专职海岸及海上执法。“海巡署”分为海岸巡防总局和海洋巡防总局，驻守金门的防卫部队转隶海岸巡防总局中部地区巡防局管辖，负责海岸巡防。海洋巡防总局在金门设立第九海巡队，负责海域执法。2018年4月28日，台湾“海洋委员会”成立，“海巡署”转隶“海委会”的同时进行了执法体制改革，将原来岸巡+海巡的“二条腿”模式，改造为岸海合一的地区巡防区模式，在金门设立第十二巡防区指挥部，将原来分属岸巡和海巡的执法力量整合成第九岸巡队、第九海巡队及金门查缉队。此次涉及大陆2名渔民死亡事件的人员系原属海洋巡防总局的第九海巡队。
“海巡署”成立后，台方修订和公布了一系列有关海上执法的规定和内部规范性文件，其中涉及“限禁水域”执法的主要包括：
（一）修订《两岸人民关系条例》
1992年台当局发布《两岸人民关系条例》至今，已历经20余次大大小小的修订，其中涉及“限禁水域”及处罚规定的主要是2011年12月6日增订的“第八十条之一”内容⑥，将大陆越界渔船的罚款金额，从原本的5万到50万，一举提高到30万到1000万元新台币。此条款的增订，主要针对大陆渔船进入台方的“限禁水域”的违规渔业活动⑦。
（二）发布和修订《海岸巡防机关海域执法作业规范》
该规范自2002年发布至2020年共进行了5次修订，是台海巡部门进行海上执法活动的主要依据，同时也对海巡执法程序进行了规范。第二章“海域管辖权”部分的第五节“限制及禁止水域”，专门对进入限禁水域的大陆船舶如何执法进行了规定，主要是以驱离、检查为主；对从事渔业和走私等其他违规活动的，采取扣留船舶、物品或人员措施，有拒检对抗行为的，可采取警告射击、射击船体等措施。⑧
同时，该规范还对海巡人员执法程序进行了规范，包括穿着制式服装、出示证件以及通过照相、录音、录像或其他方式收集证据。⑨本案发生后，台海巡人员在执法时有无现场录影成为媒体关注的焦点⑩。
（三）发布和修订《海岸巡防机关处理大陆船舶未经许可进入台湾地区限制或禁止水域案件裁罚标准》
该标准于2015年6月12日以署巡法字第10400100642号发布，原规定适用对象为大陆渔船、抽砂船和其他船舶，但规定较为笼统。后由于一些大陆抽砂船多次在厦金海域、马祖海域以及台湾浅滩海域“非法盗采”海砂，金门岛海岸线出现了严重侵蚀。因此，海巡部门于2017年9月22日，对该标准进行了修订，对处罚进行了分级，其中对违规渔业活动设置四个处罚等级，最高处罚600万元，对违规抽砂船和其他船舶设置三个处罚等级，最高可处罚1000万元。
（四）台方的执法实践
1．针对大陆商船、客船。2008年7月31日，台方发布《台湾地区与大陆地区海运直航许可管理办法》，规定航经限制或禁止水域入出大陆港口的客货船舶，应依公告之航路或航道航行。2015年7月31日，台方发布《运送客货船舶航经金门限制或禁止水域入出大陆地区厦门港（刘五店港区）航道图》，规定航经金门限制或禁止水域入出大陆地区厦门港（刘五店港区），须于抵报到线时，向金门港务电台以极高频无线电话报到经同意后，循指定航道航行。
2．针对大陆公务船、渔船和抽砂船。台方划定的“限禁水域”及相关的管控措施，主要针对大陆公务船、渔船和抽砂船。根据台海巡部门的统计，2006年至2022年末，海巡舰艇驱离大陆渔船48700多艘、扣留12691艘，实践中是以驱离为主、扣留为辅。根据历年统计数据分析，2008-2011年是驱、扣大陆渔船的高峰期，随着2012年以后，大陆加大了对沿海违规渔船管理和“三无”渔船的整治力度，违规进入台方“限禁水域”的渔船数量大为减少，从海巡署的统计也可以看出，近年来已降至百位数以下（表2）。
实践中，商船、工程船等船舶，可沿指定航道航经“限禁水域”，旅游观光船甚至可以抵近金门近岸游览。
三、厦金海域事件未来发展的研判
（一）事件后续发展研判
2月14日事件发生后，台湾媒体也报道说，此次发生致大陆2名渔民死亡事件系近年来发生的最严重的海上执法致人员伤亡案件。从目前初步分析，本次事件起因主要是大陆“三无”渔船进入台方临近海域从事渔业活动，台海巡人员幷无致大陆渔民死亡的故意，也未使用武器或暴力手段，未来台方认定海巡人员在履行职务过程中，存在执法不当或执法过当的可能性极大。如台方能公正处置相关人员幷对死亡渔民作出民事赔偿，事件可圆满解决。
从此次事件也可看出，涉事渔船属“三无”渔船，长期从事非法渔业活动。从资源保护的角度来看，大陆应继续加强对沿海“三无”渔船的非法滥捕、非法的海上采砂等破坏海洋生态环境行为的打击力度，从源头上杜绝类似事件的发生。
［表2：台海巡历年扣留、驱离船只数量表⑪］
（二）避免两岸海上执法冲突升级
虽然“限禁水域”属台单方划定，事发后国台办也指出“两岸渔民自古以来在厦金海域传统渔场作业，根本不存在所谓‘限制、禁止水域’一说”，同时中国海警加强了厦金海域的执法巡航，幷数次进入“限禁水域”，从法理和实践的角度表明了大陆不承认台单方划定的“限禁水域”态度，但从实践上看，“限禁水域”从1992年划定至今已存在了30余年，已成为两岸实际管控的“默契线”，不宜全盘否定，否则可能会造成两岸海上执法冲突的进一步升级。
基金项目：本文系国家自然科学基金项目“《联合国海洋法公约》框架下典型地理实体识别与划界作用研究”（42076204）、国家社会科学基金重大项目“两岸同胞共同维护钓鱼岛主权路径研究（19VHQ014）的阶段性研究成果。
注释：
①1990年11月20日函请审议“台湾地区与大陆地区人民关系条例草案”总说明中指出：“在国家统一前，为顾及国家安全及社会安定，幷维护人民权益，实有研拟有关两岸人民关系条例，用以规范两岸人民往来及解决各种法律事件之必要。”“立法院”“院总第一五五四号”关系文书，第46页，https://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lgmeetimage?cfcec7c9cdcecfcfc5cbc9d2c7cc。
②黄异（台大法律系教授），限制海域及禁止海域的意义，军法专刊，第四十六卷第一期，第5页，2000年1月。
③边子光，海洋巡防理论与实务，中央警察大学出版社，第197页，2005年2月。
④胡念祖（台湾中山大学海洋政策研究中心主任、教授），中共入侵渔船人命事件：军事防卫与海域执法之辨，https://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/4585591，2024年2月21日。
⑤陈国胜（台湾中央警察大学水上警察学系教授），管辖海域内驱离中国大陆船舶相关法律问题之分析，《警学丛刊》第51卷2期，第39页，2020年10月。
⑥增订的“第八十条之一”规定“大陆船舶违反第三十二条第一项规定，经主管机关扣留者，得处该船舶所有人、营运人或船长、驾驶人新台币一百万元以上一千万元以下罚款。前二项所定之罚款，由海岸巡防机关执行处罚”。
⑦中国大陆渔船擅闯我水域问题之研析，https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=6590&pid=174297。
⑧《海岸巡防机关海域执法作业规范》第三十九条规定：“大陆船舶未经许可进入台湾地区限制或禁止水域，依下列规定处置：
（一）进入限制水域者，予以驱离；可疑者，命令停船，实施检查。驱离无效或涉及走私者，扣留其船舶、物品及留置其人员。
（二）进入禁止水域者，强制驱离；可疑者，命令停船，实施检查。驱离无效、涉及走私或从事非法渔业行 为者，扣留其船舶、物品及留置其人员。
（三）进入限制、禁止水域有涂抹或隐蔽船名、无船名、拒绝停船受检、从事渔捞或其他违法行为者，得扣留其船舶、物品及留置其人员。
（四）前三款之大陆船舶有拒绝停船或抗拒扣留之行为者，得予警告射击；经警告无效者，得直接射击船体强制停航；有敌对之行为者，得予以击毁。
前项第二款所称非法渔业行为，指使用毒物、炸药或其他爆裂物、电气或其他麻醉物采捕水产动植物。”
⑨《海岸巡防机关海域执法作业规范》第九条规定：“海巡人员执行职务，应依规定穿着制服或出示证明文件，幷随时以照相、录音、录像或其他搜证方式，保全相关事证，以为函送主管机关或移送检察机关查处之依据。”
⑩2月20日金门地检署表示“介入调查后，海巡队向该署表示驱离及大陆船只翻覆之过程幷无录像纪录，为还原案发事实，检察官对海巡队巡防艇之艇长及驾驶制作证人笔录、调阅案发时海巡队之通报纪录、海巡队拨打119之通联、相关雷达影像等数据；涉案之船只及海巡队巡防艇均已吊至陆地上存放，经检察官会同书记官前往勘查幷制作勘验笔录。检察官勘验巡防艇之结果，确未发现其上有固定的监视录像器材”。中时新闻网，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20240220004543-260402?chdtv。
⑪2006-2022年海巡统计年报，最新2022年年报见https://www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/public/Attachment/f1681385456742.pdf.
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年4月号，总第316期，P54-60） |
