（二）重点关注美国北极战略竞争
面对美国在北极地区加速推进的战略性、军事化布局，中国作为“近北极国家”和北极理事会成员国，要抓紧北极航道的发展机遇，通过强化硬实力、重塑软规则的策略应对北极地缘竞争。
1.构建中俄北极战略支点网络
北极航线在成本、效率上具有超越传统航线的优势，北极航道可成为抵御美国地缘遏制的新路径。中俄的北极合作具有深厚基础，中俄可以港口升级与能源合作为核心，打造陆港联动的多式联运枢纽，贯通北极能源走廊，实现陆港联动、能源互联的北极基建网络。
其一，推进北极基建立体化、网络化，构建北极运输新体系。由于气候的制约，北极地区难以建设传统意义上成片连续布局的港口，而只能通过精准选址形成支点港口网络。摩尔曼斯克港作为天然不冻港成为首选的理想港口，俄罗斯要求“采取一切必要措施”尽快完成该港口运能升级项目；⑨中远海运也投资了挪威北部希尔克内斯港口，构建中欧货物中转站。未来，应着力完善铁路与港口的陆海联运无缝衔接，使其成为北极多式联运枢纽。其二，中国应将航运实践与技术融合，将北极科考能力转化为产业竞争力。中远海运特运的“天恩号”自2018年起多次穿越北冰洋，2025年仅用28天完成上海至鹿特丹航程，较苏伊士运河航线缩短40%，验证了北极航道常态化运营的可行性。随着自主技术升级，中国的北斗卫星导航系统和俄罗斯的格洛纳斯系统也已经实现兼容和互操作，中俄可藉此升级北极冰情监测网络，削弱美国GPS的垄断地位。中国以科考开启北极治理之路，科考也成为中国开展北极经济合作和资源开发的硬实力工具，为中国参与北极治理规则制定奠定了硬件基础。
2.推进北极合作机制制度化建设
北极航道的战略价值已超越单纯的经济利益范畴，成为中国重构全球贸易网络格局的关键性支点，不仅能降低对马六甲海峡的依赖、减少石油运输地缘安全风险，更可通过北极航线布局港口群，构建欧亚联运新网络。
俄罗斯作为中国北极开发的核心合作伙伴，十余年来已形成一系列制度化合作成果：从能源基建的资源互补到规则共建，中俄通过“一带一路”与欧亚经济联盟对接等制度化建设，持续提升北极合作效能。2024年，两国在总理定期会晤机制下成立北极航道合作分委会幷通过《北极航道分委会条例》，将中俄北极合作制度建设推向更高层级。
不过，俄罗斯作为北极大国，在关于航道主权的问题上与中国存在内部张力，但整体来看，中俄双方在北极开发的共同利益远超矛盾。未来需以亚马尔项目为蓝本，推动合作从能源向数字化绿色航运、安全治理等方向延伸，克服北极航道的法律地位之争，软化俄罗斯主权立场，逐步实现北极航道从内水治理到全球治理的规则转型。在美国加强北极开发力度的背景之下，中国应与北极国家建立更多合作支点，推动合作机制制度化、稳定化，方能使北极合作超越短期利益交换，实现海权秩序的制度创新。
（三）海事治理碎片化的中长期趋势
当前中美之间大国竞争态势突出，美国的单边主义政策加速全球海洋治理秩序分裂重构，全球海洋治理很可能呈现美国治理规则体系与中俄治理体系的“二元化”分野，辅以“小多边”“区域化”的碎片化治理规则嵌套。
与美国前政府单方扩展外大陆架相似，特朗普强势宣称美国要“购买格陵兰岛”“收回巴拿马运河”，对现行国际秩序和国际关系基本原则造成极其严重的冲击和破坏，也反映了特朗普回归政坛后继续将“美国优先”作为外交起点，以“大国竞争”作为基调的政策规划。美国在北极地区推出ICE协议，将中俄北极科考合作污名为“军事存在”；在亚太地区推动“印太海事安全倡议”，构建“不包括中国”的区域海事监控网络，排斥中国参与北极航道、南海等区域的治理议程。美国推行的“小多边”机制以意识形态作为门槛，通过技术标准、军事联盟固化阵营优势。在未来，美国可能将继续加强与盟伴的区域性安排，继续推行单边主义和保护主义政策来维护其海洋霸权，致使全球海事规则呈现 “美式自由航行”与“发展导向合作”的二元对立。
大国主导的规则对冲与区域化、阵营化的治理嵌套对中小国家权益构成系统性风险。大多数国家试图在中美之间保持战略平衡，中美制度对冲在低政治度领域给各国提供了更多的选择和合作机会。但对于军事安全问题，美国惯于通过“胁迫外交”迫使中小国家选边站队，例如，巴拿马拒绝美国“收回运河”要求后，就面临美军军事部署的风险和压力。⑩全球航运规则的分裂推高中小国家合规成本；北极航道“主权化”与“国际化”之争，则使北欧国家面临生态保护与地缘站队的双重压力。中美在海事领域的利益冲突若进一步加强，则不仅加剧地缘竞争，更可能导致中小国家陷入治理赤字，成为大国博弈的牺牲品。
未来，全球海洋治理面临规则分层，低政治度领域将保留多边合作空间，但高政治度领域则面临阵营对抗的加剧。若美国持续滥用单边主义措施幷扩大军事存在，可能还将致使国际海事组织（IMO）等机制失效。
（四）构建中国海事反制与话语权体系
面对美国在海事领域的遏制性政策与舆论霸权的双重压力，中国需以系统思维构建反制能力与话语权重构幷重的战略体系，既通过技术突破与产业布局夯实硬实力反制根基，更要以舆论叙事革新与规则制定权争夺实现软实力破局。
1.用硬实力构建航运业反制体系
由于目前WTO上诉机构陷入实质瘫痪，故而WTO争端解决机制实际上无法解决中美之间关于WTO条约的争端。因此，中国应采取直接反制措施，通过对等损害或者反制征税的方式对美国形成威慑。
首先，中国应加强关于反外国制裁的规则制衡与政策配套，强化海事产业链自主可控。不同于美国巧立名目的收费措施，中国可鼓励将港口与金融联动，将海事金融服务与中上游产业链贯通。例如，2024年11月，广州航运交易公司完成了首笔数字人民币在船舶交易场景下的跨境支付，打开人民币结算出海通道，有利于削弱美元金融霸权对航运链的控制。
其次，中国可依托现有的区域性合作机制强化伙伴关系，开辟绕开美线的新航道。2025年4月，中马《联合声明》提出了“中国—东盟—海合会”合作倡议，三方峰会预示着亚洲三个关键经济政治地缘体之间将深化应对特朗普政府印太战略的围堵，中国可以在加强全球南方合作的过程中打出航运“投建营一体化”的组合拳，通过中外联营的方式共同建设，将基础设施红利转化为民生福祉，同时在项目中嵌入中国技术标准，推动航运规则从“西方主导”向“南南共治”转型。
2.用软实力构建话语权体系
特朗普政府擅长“交易型外交”，通过制造威胁和不确定性来抬高自身谈判筹码。造船业和航运业作为资金密集型行业，对政治风险的敏感度极高。美国正是抓住了这一特性，将政治操作与商业决策绑定，通过宣扬遏制中国的策略和计划，触发全球资本风险厌恶情绪，以低于经济制裁的成本引导造船、航运资本转移投资重心，冲击中国企业在国际市场上的竞争力。
其一，中国航运业正在大力发展新质生产力，通过技术标准输出与舆论战体系构建实现战略突围。在美国通过OSRA2.0炒作数据风险之时，中国已经向“一带一路”沿线13国开展了港口数字化转型培训，⑪幷推动沿线港口数字化与绿色船舶技术深度融合，带动发展中国家解锁智能航运新场景。在2025年3月的IMO法律委员会会议上，中国提交的自主船舶履行法律委员会公约文书导则（草案）成功纳入工作议程，幷提议纠正 GISIS系统中关于中国船东的错误数据。这不仅能够维护中国航运业形象，也提升了中国在相关议题的话语权。
其二，中国应构建“攻防兼备”的舆论战体系。无视舆论幷不能阻止美国以“规则霸权”消解中国海事竞争力，中国需扭转“被动应对”惯性，一方面以北极航道建设、造船业主导地位等硬实力成果构建事实反叙事，展示中国造船业数据，证明中国海事发展的可持续性；另一方面，可主动揭露美国海事规则的“双重标准”。舆论场早已成为国际竞争的“第二战场”，中国应当保持战略定力，既要应对美西方的舆论攻击，更要勇于进攻，主动设置绿色航运标准等议题，传播中国声音，牢牢掌握舆论主导权。
四、结论
特朗普2.0时代，对海事产业进行的遏制措施更为体系化，从1.0时期的单一关税手段转向全链条产业遏制。但是，分析美国一系列立法、政策等规则重塑手段，可以得出美国对华海事产业的遏制本质上是“以政策干预对抗市场规律”的战略误判。
中国在造船领域已形成难以撼动的规模优势，USTR 征费等措施虽可能短期冲击中国航运企业，却更可能引发全球供应链震荡，对美国自身的提振作用却有限。特朗普政府保护主义导向的立法倾向、难以遏制的产业空心化和盟友利益分化等矛盾，正使其政策效能持续递减。
历史镜鉴显示，封闭政策只会导致技术滞后与成本失控，保护主义政策终将反噬自身。在航运绿色转型与数字化变革的关键期，美国将海事问题政治化的做法，既违背全球产业链分工规律，也阻碍低碳船舶、智能航运等前沿领域的国际合作。
目前，美国多项涉海政策仍处于实施窗口期，为战略博弈留下缓冲空间，也给中美谈判留有余地。未来，全球海洋秩序或呈现 “双轨化”格局：一方是美国主导的排他性“小圈子”，另一方是中国推动的“发展型”多边合作网络。中美竞争的焦点在于发展路径而非军事对抗，中国应以共建“一带一路”等公共产品供给软化战略扩张的对抗性，在全球海洋治理中推动发展性合作。唯有将硬实力提升与软规则输出深度融合，方能在海洋秩序重构中掌握战略主动。
基金项目：本文系作者章成主持的国家社科基金青年项目《提升中国参与极地治理体系的法律外交能力研究》（18CGJ014）及武汉大学中央高校基本科研业务经费项目/国家领土主权与海洋权益协同创新中心科研培育项目《提升中国北极渔业治理参与能力的法律途径研究》（413000070）的阶段性研究成果。
【注释】
①Jeffrey L. Seavy, “The United States Must Improve Its Shipbuilding Capacity”, U.S. NAVAL INSTITUTE, Vol. 150, 2024.
②Russ Kashian, Jeff Pagel, Ike Brannon, “THE JONES ACT IN PERSPECTIVE: A survey of the costs and effects of the 1920 Merchant Marine Act”, Grassroot Institute of Hawaii, 2017, p.13.
③U.S. Government Accountability Office: Navy Shipbuilding: Enduring Challenges Call For Systemic Change, GAO-25-108225, Mar 25, 2025.
④Joseph Trevithick, “Alarming Navy Intel Slide Warns Of China's 200 Times Greater Shipbuilding Capacity”, TWZ, Jul 11, 2023, https://www.twz.com/alarming-navy-intel-slide-warns-of-chinas-200-times-greater-shipbuilding-capacity.
⑤Ferguson, A. R., “Reform of maritime policy: Building blocks of an integrated program”, REGULATION. Vol. 17, No. 2, 1994, pp. 28-36.
⑥Zippia: Ship Worker demographics and statistics in the US [2025].
⑦包志明：《美国对中国造船舶征费短期影响低于预期 万箱船年交费至多1.2亿元》，财新网，2025年4月18日。
⑧See iMARINE: “Chinese Shipyards Dominate 2024 as Global Ship Orders Surge to 15-Year High”, 01/08/2025, https://www.imarinenews.com/18529.html; iMARINE:“ China’s shipbuilding statistics for 2024 released”, 01/21/2025, https://www.imarinenews.com/18918.html.
⑨The Independent Barents Observer,“US sanctions target new Murmansk seaport”, ARCTICTODAY, January 14, 2025, https://www.arctictoday.com/us-sanctions-target-new-murmansk-seaport/.
⑩CNN: “Pentagon tasked with providing ‘military options’ to ensure US access to Panama Canal, memo says”, March 14, 2025, https://edition.cnn.com/2025/03/13/politics/pentagon-panama-canal-options/index.html.
⑪中国水运报：《我国向“一带一路”沿线13国提供港口数字化转型培训》，2024年6月19日。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年6月号，总第330期，P43-50） |
