（三）“国家安全”概念泛化与实践
当前国际经贸关系呈现出的地缘经贸关系特征使得美西方逐渐将国际贸易投资规则中的“国家安全”（National Security）条款作为其打压地缘竞争对手、赢得地缘竞争优势的法律工具。〔16〕该条款是指允许缔约方以维护国家安全为由免除贸易协定所规定义务的特殊制度安排，在实践中主要体现在三个层面：一是国际多边贸易规则中的“国家安全例外”条款及其适用；二是区域贸易协定中有关保护成员方安全利益的例外条款；三是各国贸易立法中关于以国家安全保护为由限制贸易与投资的规定和程序。〔17〕因而，国际经贸领域的“国家安全”概念已明显超越传统范畴，不再局限于政治军事地理等环节，成为发达国家对新兴经济体的新的遏制手段。美国政府多次以“国家安全”为由对中国的科技、农业、服务、原料等产业进行贸易限制，刻意将经贸科技问题政治化，试图打压中国科技转型与经贸正常发展。2025年3月，特朗普政府表示基于“美国国家安全”，正在考虑禁止中国企业深度求索（以下称DeepSeek）在美国政府设备上使用。此前，美国商务部部分部门已通知工作人员，禁止在政府设备上使用DeepSeek，且包括弗吉尼亚州、得克萨斯州和纽约州在内的多个州已禁止在政府设备上使用该模型。“国家安全”概念的泛化及经贸问题政治化转向亦对各州与台湾关系产生影响。一方面，为规避美政府对中国的“国家安全”审查与限制，一些州政府开始寻求与台湾在技术科技、劳动密集、中转出口、离岸贸易等层面的合作互补；另一方面，美国政府对台安全战略不断摇摆，呈现对台政治、军事利益等传统安全利益逐步让位于经济科技利益等特征，“对台防务”的重要性似乎在不断下降，对台关系更加侧重于经贸领域的深化合作，这也给各州政府在更广泛层面上对台经贸接触合作提供了“缓冲区”与“政策背书”，形成追随联邦政府经贸合作职能“合理动因”。
三、美国各州政府对台关系的限度
（一）美国国内政治的限度——受政治周期制约
在西方民主体系中，选举周期是一个无法回避的重要议题。政府更迭，尤其是实现政党轮替后，往往会冲击公共政策的延续性。在美国，无论政党竞争态势如何激烈，或是行政权力的轮换程度高低，几乎每次换届都会带来一些新变化。对于选举民主而言，渐进式决策更像是特例，而非普遍现象。〔18〕研究认为，州长的个人偏好是其参与外事活动的预测因素之一，〔19〕而州长出访与否又是吸引外部投资和出口的重要因素。〔20〕以美国密西西比州为例，在前任州长布莱恩特（Phil Bryant）执政期间，该州与台湾的双边关系发展迅速。2019年8月，布莱恩特访问台湾，表达了贸易合作的积极意向，幷于次月接待了回访的台湾农业代表团。然而，2020年换届后，新任州长里夫斯（Tate Reeves）对台湾议题却显得意兴阑珊，不仅双边高层交流陷入停滞，迄今也未见有赴台开设办事处的迹象。由此可见，美国各州与台湾的关系进展仰赖于州长主观能动性的推动，而非基于制度化的安排，各州也没有以台湾为筹码长期对华讨价还价的现实需求，这正是州政府对台没有实现常态化联系的动因所在。
此外，美国各州政府对台关系的不稳定性，部分还源于政府预算的周期性波动。当政府财政陷入困境、需要削减开支时，往往会优先保障本地机构的正常运转，而将各类驻外办事处的预算列为优先削减对象。从实际效果来看，各州在台设立办事处虽旨在招商引资，但实际收益难以量化评估，而维持驻台办事处的日常开支却是显而易见的。另一方面，由于文化、语言及政策等方面的差异，台企在赴美投资前对官方沟通渠道存在客观需求，以便获取所在地相关信息，从而稳固其投资信心。例如，2020年受新冠疫情冲击及州政府财政紧缩的影响，宾夕法尼亚州就曾关闭了驻台办事处，致使双方的交流一度中断。因此，倘若各州政府预算再次遭遇缩减周期，未来仍可能重演类似金融危机或新冠疫情期间的“离台潮”，这不仅会对各州政府与台湾的经贸往来造成冲击，也会阻碍双边关系发展的连贯性。
（二）台湾利益考量的限度——成本收益评估
当美国各州政府向台湾伸出合作的橄榄枝时，台湾方面会基于自身利益进行综合考量，审慎评估与特定州政府交往的风险与收益，幷据此决定双方关系的进程。这一决策过程不仅受到台湾当局态度的影响，也与相关台企的收益考量密切相关。
从台湾当局的视角来看，由于美国各州在产业结构和发展水平上存在显着差异，各州对台湾的吸引力呈现出明显的分化态势，台湾当局对待不同州关系的重视程度和上限也随之浮动。对于那些科技高度发达、掌握核心技术与大量高端资源的州，台湾与对方的关系更倾向于互惠互利，甚至在某些情况下处于相对被动的地位。相反，对于那些以农业、旅游业为主、产业结构相对落后的州，由于其对台湾市场的需求，例如推销农产品或吸引台湾游客，台方能够在双方关系中掌握更多的话语权和主导权。以北达科他州为例，作为美国中西部的一个农业州，尽管其人均GDP位列全美前列，但由于其偏远的地理位置和传统的产业结构，该州在美国政治中的影响力相对有限，缺乏与台湾利益互换的筹码。对台湾当局而言，专门发展与北达科他州双边关系的实际收益幷不显着。因此，在北达科他州与台湾的交往中，绝大多数情况下是美方人员主动访台，表达对台湾的“支持”，州议会通过所谓的“挺台决议”，其主要目的是为了换取本州农产品能够出口到台湾，双方关系发展前景存在明显的上限。
对于台企而言，美国也幷非投资的“乌托邦”。一方面，赴美投资幷非仅涉及资金投入，还需应对当地的地理环境、文化适应等多重挑战。以台积电在亚利桑那州的工厂为例，芯片制造业是耗水量极大的行业，而亚利桑那州却是全美最缺水的地区之一。尽管在建厂前，亚利桑那州官方曾向台积电承诺保障工业用水供应，但受气候变化和当地“水资源政治”的影响，台积电最终不得不自行规划建设再生水厂，这直接导致芯片厂的投资成本大幅飙升。另一方面，即便付出了高额投资，台企在美盈利前景依然黯淡。岛内舆论认为，受到地缘政治的影响，台湾半导体业界不得不赴美投资显然是一场豪赌，可谓“哑巴吃黄连”。〔21〕由此可见，不少台商赴美设厂幷非出于自愿，而是陷入了两难境地：赴美投资面临高成本，而拒绝赴美则要承受高额关税。因此，在美国非市场行为的强制下，大多数台企赴美投资的实际意愿幷不强烈，对于美国州政府释放的所谓“善意”，台企也难以产生正向反馈。
（三）大陆因素的限度——中美关系与两岸关系
台湾是中国领土神圣不可分割的一部分，在美国各州政府与台湾的互动过程中，中国大陆始终是无法绕开的关键因素。一方面，美国各州政府本身幷无外交权限，其与台湾的任何交往都必须在“一个中国”政策框架内进行，这是美方不可逾越的红线；另一方面，两岸关系的融洽与否，也在很大程度上影响台湾当局对美国各州政府的重视程度与合作意愿。当两岸关系紧张时，台湾当局可能会更加倚重与美国各州的互动来寻求外部支持；而当两岸关系缓和后，其对美国各州政府的依赖与关注程度则会相应降低。
中美关系是世界上最重要的双边关系，不仅事关两国人民福祉，也影响人类前途命运。〔22〕作为州内的最高行政机关，美国州政府在处理对台关系时，不仅牵涉到本州与中国大陆的政经交流，更要遵循联邦政府对中美关系的“一个中国”承诺。因此，各州政府大多将对台交流与合作的范畴限定在经济、文化、教育交流等非正式的层面。可以看到，即使是台面上表现出相对“友台”且反华的德州州长阿博特，窜台时也仅是将台湾定位为“伙伴关系”，强调双方的经贸关系和意识形态上的共通性，刻意回避两岸关系、台湾政治定位等高度敏感的议题，反映出美国各州政府在中美关系大框架下处理对台关系时的审慎抉择。此外，对于众多美国州政府来说，在中美关系陷入下行阶段时，开拓对台关系往往是一种迫于无奈的次优选择。毕竟，一旦中美关系出现缓和态势，发展对华关系所蕴含的机遇与潜在收益，相较于对台关系无疑要丰富得多。
同时，两岸关系的冷暖，也会影响美国各州在台湾的战略定位。两岸同胞同根同源、血浓于水，本就是一家人。在马英九执政时期，两岸关系处于历史最高点，两岸之间的交流与合作也迎来了前所未有的发展机遇，期间曾出现过大陆省级领导人密集访台的风潮。在当时，大陆省长在台受到的欢迎度远胜于同期访台的美国各州州长，部分大陆省长、副省长私下对他们访台所受到的“高规格礼遇”感到吃惊。这充分说明，当两岸关系处于良性发展轨道时，台湾当局的政策重心会明显向对大陆交流倾斜，优先级要远高于美国各州。
四、结语
在世界局势错综复杂、中美关系持续低迷的情况下，美国各州政府从外事、经济、教育、军事多方面加强了与台湾的联系，试图藉此实现本州的利益最大化。然而，基于各州在政治立场、历史渊源、州长个人偏好以及央地关系等方面的差异，未来美国各州在对台关系上的态度可能出现分化趋势。
一方面，部分州政府可能继续“上行下效”，盲目追随美联邦政府的政策导向，继续推进与台湾的交往，如深度绑定双方经贸伙伴关系、提高高层交往层级及频率、开放本州军事力量与台军交流等。尤其是在中美战略竞争加剧的背景下，这类州政府更倾向于将台湾视作拓展对外空间的潜在伙伴。另一方面，出于对中国大陆敏感立场的考量，以及本州特定政治经济利益的权衡，也有一些州会将对台关系视为需谨慎处理的议题，避免触碰可能激化外交摩擦的“红线”。以加利福尼亚州为例，尽管该州拥有全美最多的台湾移民群体，但由于州长纽森（Gavin Newsom）与中国大陆保持着良好的互动关系，加州迄今尚未加入在台设立州级代表处的行列，官方层面对台相关议题亦较为审慎。同时，在当前与特朗普当局关系紧张、亟须外部支持的现实下，加州政府也缺乏在涉台议题上“玩火”的现实动机。
不过，虽然美国各州政府与台湾的双边关系存在上限，但其发展势头仍需引起学界与实务界的重视。据此，本文提出以下几点建议：应密切与美国各州的往来，扩大双方在经贸领域的共同利益，通过经济合作的深化，增强各州内部对华友好和理性声音。持续推动两岸在经济、文化、教育、科技等领域的交流合作，增进两岸同胞的相互瞭解和感情，促进两岸关系和平发展。在国际舆论场积极发声，通过多种渠道和平台，向世界阐述台湾问题的真相和本质，揭露美国“以台制华”的险恶用心和危险性，争取国际社会的广泛理解和支持。
【课题资助】国家社科基金重大项目“产业链供应链韧性和安全水平的提升与路径研究”（24ZDA026）；福建省社科基金重点项目“对标国际高标准规则的数字制度型开放研究”（FJ2025MGCA032）。
注释：
〔1〕张世荧：《美国各州驻台办事处之SWOT分析》，台湾铭传大学硕士论文，2006年，第45页。
〔2〕《美国在台协会、美国各州政府办事处协会、台湾地区电机电子工业同业公会共同成立投资美国委员会》，美国在台协会官方网站，https://www.ait.org.tw/zhtw/ait-launches-the-invest-usa-committee-with-asoa-and-teema-zhtw/。
〔3〕《2024年美国商机日“经济部”国际贸易署与美国南卡罗莱纳州签署经贸合作MoU》，https://www.moea.gov.tw/MNS/populace/news/News.aspx?kind=1&menu_id=40&news_id=116107。
〔4〕《美国州长率团访台深化无人机生产合作：提升台湾在美军工战略中地位的一步》，俄罗斯卫星通讯社，https://sputniknews.cn/20241001/1061855735.html。
〔5〕《北京、华府关系紧张 美国学府转与台湾高等院校合作》，https://www.cna.com.tw/news/acn/202405260179.aspx。
〔6〕Gilardi, F., & Wasserfallen, F. (2019). The politics of policy diffusion. European Journal of Political Research, 58(4), 1245-1256.
〔7〕杨宏山，李娉：《中美公共政策扩散路径的比较分析》，《学海》,2018年第5期，第82-88页。
〔8〕 Shipan, C. R., & Volden, C. (2008). The mechanisms of policy diffusion. American journal of political science, 52(4), 840-857.
〔9〕清华大学当代国际关系研究院外交改革课题组，阎学通：《拓展地方交流，促进中美大国关系》，《国际政治科学》，2015年第2期，第93-117页。
〔10〕“How Midwestern states are courting Taiwanese investment”, The Chigago Council of Global Affairs, https://globalaffairs.org/commentary-and-analysis/blogs/chicagoglobal/how-midwestern-states-are-courting-taiwanese-investment.
〔11〕《美国行政部门致函全美各州州长、大城市市长及前500大企业》，https://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=95&sms=73&s=118548。
〔12〕不包含美国海外属地关岛，图片系作者自行制作。
〔13〕中国现代国际关系研究院课题组，黄莺：《新冠疫情对美国经济及中美经济关系的影响》，《现代国际关系》，2020年第6期，第28-36页。
〔14〕《疫情致美国经济陷入74年来最严重衰退》，新华网，https://www.xinhuanet.com/world/2021-01/29/c_1127043350.htm。
〔15〕“Is Your State Thriving or Floundering? The Stark Divide in America’s Economic Recovery”, CEO Today, https://www.ceotodaymagazine.com/2024/12/is-your-state-thriving-or-floundering-the-stark-divide-in-americas-economic-recovery/.
〔16〕刘敬东：《“国家安全”条款的适用边界及发展动向评析——以国际贸易投资规则为视角》，《法学杂志》，2023年第2期，第121-138页。
〔17〕张丽娟，郭若楠：《国际贸易规则中的“国家安全例外”条款探析》，《国际论坛》，2020年第3期，第67页。
〔18〕Bunce, V. (2014). Do new leaders make a difference?: executive succession and public policy under capitalism and socialism. Princeton University Press.pp.87.
〔19〕Kincaid, J. (1984). The American governors in international affairs. Publius: The Journal of Federalism, 14(4), 95-114.
〔20〕Anderson, S. (2005). Governors Take Different Approaches to Trade Trips. The Associated Press State & Local Wire.
〔21〕大公报讯：《台半导体业被迫赴美投资 忧步台积电后尘》，《大公报》，2024年8月22日，A12版。
〔22〕钟声：《推动中美关系在新的起点上取得更大进展》，《人民日报》，2025年1月19日，第03版。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年8月号，总第332期，P38-46） |
