中评社╱题：“欧洲议会涉《香港国安法》议题决议的特点、影响及因应” 作者：黎沛文（深圳），深圳大学港澳基本法研究中心特聘研究员、法学院博士生导师；谭尹豪（北京），清华大学法学院博士研究生、深圳大学港澳基本法研究中心研究助理
【摘要】欧洲议会自2020年至今已就《香港国安法》发布15项决议，持续指责香港及其《国安法》的实施，幷呼吁欧盟对中国政府施加制裁。此类决议近年来的频次与言辞对抗都明显升高，表明欧洲议会在中美角力、俄乌冲突等地缘政治变局下，对华趋于对抗与竞争的动向。分析相关决议可知，欧洲议会不仅在涉《香港国安法》的议题上具有相近主题，还趋于对抗性、关联性与稳定性的动态特点。这将对中国造成三重影响：通过决议阻碍中欧经贸条约获批、通过策应其他欧盟决策者助推对华制裁、通过话语输出影响中国外交舆论环境。相应地，因应思路就包括疏解议会与欧盟其他决策者的对华合力、深化对欧洲议会的战略评估、对冲议会的合法性叙事。未来，中欧关系可能持续呈现为“合作、竞争和对抗”的三重关系，中欧对此都应保持开放态度与战略定力。
一、引言
自2020年《香港国安法》颁布以来，欧洲议会已就该法发布15项决议，持续指责《香港国安法》破坏香港的高度自治与民主、自由、法治等基本价值，幷呼吁欧盟对华采取诸如人权监测、人权制裁等强硬举措。①值得注意的是，自2019年第九届欧洲议会以来，其针对香港问题的决议数量明显上升，言辞对抗程度也渐趋加大。
就此，即需重视此类决议的潜在意涵：首先，议会决议虽一般不具有正式的拘束力，但其却标示着欧盟对华政策的潜在界限。鉴于欧洲议会作为欧盟的民选机构享有较高的政治合法性，议会决议不仅可以形塑欧盟的意识形态表述与话语权力，而且还可影响欧盟的议程设定，从而左右欧盟对外政策的制定。②其次，《香港国安法》又是议会决议炒作的重要议题。应该注意到，第九届欧洲议会的首个涉华决议就是针对香港的“反修例风波”。③此后，欧洲议会涉港议题的重心随即转向了《香港国安法》。加之台湾、新疆、西藏问题的话语策应，《香港国安法》即与后三者共同构成了“对华议题网络”的关键环节。
由此，欧洲议会近年来针对《香港国安法》的决议输出就不仅是对该法本身的话语攻讦，更标志着在中美角力、俄乌冲突等地缘政治张力逐渐凸显的背景下，欧洲议会的对华姿态趋向意识形态的对抗，甚而表征欧盟在对华政策上逐渐采取对抗与竞争的面向。为此，本文着眼于欧洲议会涉《香港国安法》的相关决议，试图阐明这些决议的特点、对中国的影响及中国可能采取的因应对策，以求在廓清《香港国安法》的欧洲舆论的同时，为中欧关系的研究提供一个微观注解。
二、欧洲议会涉《香港国安法》议题决议的特点
综观而言，虽然欧洲议会涉《香港国安法》议题的决议所指向的情境各不相同，但是从其静态的内容结构观之，这些决议却共享相近表述。通过对比分析可以发现，决议的表述大多围绕着三项主题：一是对香港及其《国安法》的消极评估；二是对反中乱港人士的肯定与保护；三是针对中国的应对措施，其包含与第三方的人权对话、对《香港国安法》的效果评估和对中国的政治与经济制裁。为了更明晰地展示这类决议的主要内容与静态特点，笔者整理出其中的主要表述及其频次列表如下：
［表］
在此基础上，还可结合近年来此类决议的历时发展，考察欧洲议会对于《香港国安法》议题态度的整体趋势与动态特点。总体来说，议会近四年的决议趋向于对抗性、关联性与稳定性的三大特点。
其一，欧洲议会对于《香港国安法》的话语输出愈发具有对抗性。一方面，欧洲议会的意识形态输出渐趋从西方中心主义的独自言说迈向对中国话语的有意回应。在2020年到2021年的决议中，欧洲议会对《香港国安法》的指摘主要在于该法破坏了香港的高度自治、民主、法治及自由等价值，违反《中英联合声明》等国际条约。此时，欧洲议会尚且延续西方批判中国的传统策略，以西方中心主义的价值谱系，单方地对异他者进行批判。但自2021年下半年以来，欧洲议会开始针对性地回应中国的民主话语。如2021年7月8日决议就声称“爱国者治港”的选举原则背离了民主价值。④而2022年1月20日的决议更是主张“全过程人民民主”“香港特色民主”是对民主的歪曲。⑤值得注意的是，2020年德国国际政治和安全事务研究所的报告，就将《香港国安法》理解为中国抢夺法律话语权的尝试。⑥因此，该立场在决议中的再现可视为欧洲挑起话语对抗的官方表态。
另一方面，欧洲议会的决议亦伴随《香港国安法》的实施针锋相对地不断更新。迄今为止，此类决议涉及的情境覆盖了该法实施的各个方面，如《香港国安法》的出台、逮捕陈日君和黎智英等反中乱港人士、《国安法》的首次域外适用、维护国家安全条例的颁布等等。尤其在2024年6月欧洲议会换届选举后，相关决议幷未偃旗息鼓，而是再次批评了最新的维护国家安全条例的实施状况，幷继续为黎智英等人站台。由此，相关决议的对抗性随着议会换届幷未减少。
其二，欧洲议会相关决议的话题炒作愈发具有关联性。一方面，这体现在欧洲议会对涉华话题之间的有意串联。在涉《香港国安法》、涉台、涉疆甚至是涉藏的决议中，欧洲议会经常对这几个对华议题相互援引。而这些决议也有着与上述相近的内容结构与制裁呼吁，亦即在对相关事件进行扭曲与谴责之后，鼓动欧盟机构及其成员国采取政治—人权制裁、经济制裁等等。由此，这种议题的串联就构成了一种相互嵌套、自我加强的“话语网络”，使其意识形态输出更具迷惑性与危险性。
另一方面，决议的关联性也体现在欧洲议会四处寻找盟友。在涉《香港国安法》的决议中，欧洲议会常常呼吁与第三方发起人权对话，以求形成话题炒作的舆论合力。其寻找舆论盟友要么诉诸双边主义平台，例如同美国、加拿大等价值偏好相近的国家进行人权对话，要么则诉诸联合国人权事务委员会的多边主义平台。而值得注意的是，2022年后的决议都采取后一种路径，援引联合国的报告作为扭曲中国政策的舆论依据，而与美国等盟友保持距离。这或许表明，欧洲议会想将自己包装为一个倡导多边主义的中立角色，以此增加其话语的政治合法性。当然，这也可视作欧盟实行“战略自主”的话语尝试。
其三，欧洲议会的话语输出亦渐趋稳定。无论是从内容结构还是具体表述来看，近年来的相关决议都多见重复。这一方面固然说明，欧洲议会尚未对欧盟其他机构及成员国施加足够的政治压力，使决议中的多数制裁呼吁转化为政治现实；但另一方面，决议内容的重复也表明欧洲议会在对华议题上达成共识幷渐趋成熟。
由此，对抗性、关联性、稳定性的动态特点都表现出了欧盟对华政策趋于竞争与对抗的面向。这些决议对中国有何影响即需多加留意。
三、欧洲议会涉《香港国安法》议题决议的影响
若要分析相关决议所带来的影响，就要从欧洲议会的权能与构成入手，说明决议的效力边界。从传统的静态权能而言，欧洲议会固然在欧盟对外行动的架构下，对诸如共同商业政策（CCP）等领域享有重要的决策权能。但是，鉴于欧盟在“外交政策所有领域及与安全相关的所有问题”（《欧盟条约》第24条）的共同外交与安全政策（CFSP）、共同安全与防务政策（CSDP）等广阔领域主要采用政府间主义的决策模式，即主要由欧盟理事会（部长级）、欧洲理事会（首脑级）协同各成员国的一致同意予以决策，欧洲议会的对外权能其实幷不突出。⑦同时，欧洲议会的构成与成员国国内议会的关联也幷不密切。基于欧洲议会的决策单位是党团，其是由各成员国的不同政党依据相近的意识形态所组成的跨国党派团体，与成员国之间没有直接的利益关联，所以欧洲议会也很难通过与成员国议会的关联来影响欧盟的对外政策。⑧
然而，单纯着眼于议会权能及其构成的静态分析幷不准确。虽然一般认为，议会决议幷无正式的拘束力，其亦与欧盟外交政策的制定核心保有距离。但如前所述，如果我们关注议会权能的动态嬗变，则会发现议会及其决议不仅可以伴随欧盟基础条约的修订而扩展自身权能，还能藉助其作为民选机构的合法性叙事、与欧盟其他机构的联合等路径扩权，从而左右欧盟的对外政策制定。在此基础上，欧洲议会的决议就可能通过三种路径对中国产生三重影响。
首先，依据《欧盟运行条约》第207条和第218条，议会对涉及欧盟共同商业政策的国际条约具有批准权，相关决议即可直接阻碍中欧经贸协定的谈判与缔结。可以说，这是欧洲议会影响欧盟对华政策最直接的路径。早在涉及《香港国安法》的首份决议中，欧洲议会就试图将中欧的经贸协定作为“泛政治化”的谈判工具，声称《中欧全面投资协定》的批准应考虑香港的人权状况。而在2021年5月20日，欧洲议会即因新疆问题和中国对欧盟的反制裁，以绝对多数通过了一项冻结《中欧全面投资协定》批准程序的决议。⑨此后，欧洲议会继续强硬表态，多次要求中国政府解除对欧方的制裁，否则将不考虑批准投资协定。在后续的涉《香港国安法》决议中，欧洲议会更是数次鼓动欧盟委员会对投资协定的未来前景予以评估，幷在将来的中欧贸易谈判中加入人权、法治等意识形态因素的考量。由此，议会决议不仅暂时使《中欧全面投资协定》的缔结陷入僵局，更有可能扼制中欧未来合作的谈判空间。
其次，欧洲议会也可通过与欧盟其他机构的策应与联合，对其自身权能外的对外政策施加影响，从而助推欧盟对中国政府及相关官员的制裁。尤其近年来，在欧盟遭遇中美角力、俄乌冲突等系列地缘政治变局的背景下，欧洲议会的政治议价能力与议程影响力水涨船高：一方面，地缘政治张力的突变加剧了欧盟成员国（特别是中东欧成员国）的不安，这使得在政府间主义下的成员国与欧盟（洲）理事会更愿意抱团取暖、协同立场，甚而乐意将更多的话语权让渡给欧盟委员会乃至议会。⑩另一方面，欧洲议会与委员会亦可趁此机会，联合策应以拓展其在对外政策上的影响力。基于议会拥有合法性叙事，而委员会则有立法动议权与执行权，两者的联合可谓各取所需。很明显，在冯德莱恩就任委员会主席后，无论是出于地缘政治的需要，还是扩展自身权能的路径需求，委员会与议会的对华立场都在相互策应中趋于强硬。⑪在此过程中，欧洲议会便可在其与委员会的联合及理事会、成员国的协同让步中，左右欧盟的对外政策。
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