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| 表1：菲台双方政治人物的窜访 |
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| 表2：菲台双方签署的经济合作文件 |
中评社╱题：“菲律宾涉台政策的演进、影响及中国的因应” 作者：王彦飞（福州），福州大学马克思主义学院院长助理＼副教授、外交学院国际安全研究中心兼职研究员
【摘要】近年来，美国不断拉拢其盟国和伙伴介入台湾问题，受依附美国的影响，菲律宾涉台政策出现明显变化。追溯历史，其涉台政策曾在不同总统执政期间反复摇摆，数十年间经历了从同台湾“断交”、政策回退，到坚持一个中国政策的过程。小费迪南德·马科斯自执政以来不断调整涉台政策，体现在触碰台湾问题的红线、增强美日菲涉台的安全合作、加大对台海局势的“关切”等方面。展望未来，马科斯政府将在涉台政策上不断“碰瓷”，持续强化美日菲涉台安全合作，鼓动东盟成员国共同影响台海局势，增加对台非官方往来。其投机性的做法将强化台湾当局“台独”意图，助力美国“以台制华”战略，加大台湾问题“国际化”风险，增大台海局势的不确定性和危险性。中国对此要保持警惕和加强应对，防范美日菲联动形成实质性前沿部署，加强安全和外交协调对话以管控分歧，强化同其国内互利合作塑造利益约束，以防止菲律宾涉台政策持续朝不利于中国的方向发展。
作为距台湾岛最近的东南亚国家，菲律宾自小费迪南德·马科斯就任总统以来大幅调整涉台政策，强化与美国及其盟友安全合作，挑战一个中国原则，挑动台海局势。菲律宾向美国新开放4个军事基地，其中3个位于与台湾岛隔海相望的吕宋岛北部。在赖清德胜选后，马科斯对赖使用“总统”称谓祝贺其当选，并声称期待强化菲台合作。马科斯政府以最大限度增加外国投资机会为由，放宽菲律宾政府官员前往台湾的禁令，甚至同意台湾外事部门负责人“以私人身份”率代表团访菲。随着美国特朗普再次上台，菲律宾的涉台政策还将如何调整及其对台海局势的影响值得关注。
一、菲律宾涉台政策的历史沿革
马科斯政府的涉台政策，可以从菲律宾过往的涉台政策中窥见端倪。放在长远的历史进程中看，其政策具有显着的投机性特点。在马科斯总统之前，菲律宾涉台政策大体可以划分为以下三个阶段。
（一）自国家独立至老马科斯时期
菲律宾于1946年独立，由于和美国结盟、同中国对抗，菲律宾在对待台湾当局的态度上也完全效仿美国。1951年《美菲共同防御条约》签署，作为美国亚太联盟体系的重要一员，菲律宾没有和新中国建立外交关系，而是将台湾当局视为代表中国的“合法政府”。在台湾问题上，第七任菲律宾总统麦格赛赛于1955年1月声明将全力支持美国为“防守”台湾、抵抗大陆进攻而采取的军事行动。1960年5月，菲新一任总统加西亚对台湾进行了访问，其间还观看了台军为应对大陆军事行动而进行的演习。可见，彼时菲律宾在安全上采取了完全倒向美国的政策，因而其涉台政策也和美国步调一致。
随着中国恢复在联合国的合法席位和中美关系正常化，菲律宾及时调整了涉台政策。1974年9月，菲律宾第一夫人伊梅尔达作为老马科斯总统的特使对中国进行了友好访问。第二年6月，老马科斯总统应邀正式访问中国大陆，并于当月9日签署《中菲建交公报》，承诺理解和尊重一个中国政策。从中菲建交到1986年老马科斯下台，菲律宾较为严格地坚持一个中国原则，和台湾当局之间的联系相对较少。究其原因，也和菲律宾在对外政策上跟随美国有着很大关系。
（二）自阿基诺至埃斯特拉达卸任
但在菲律宾同中国建交的情况下，其涉台政策并非一以贯之，甚至出现回退。20世纪80年代末至90年代初，菲律宾重新评估了其与台湾的关系，认为台湾当时经济发达，和台湾的交往颇为重要，加之苏联衰落并解体后，中国与美西方之间的矛盾与竞争态势日益凸显，菲律宾也希望追随西方调整对华政策，因此菲方决定在与台湾的交往上采取“灰色”策略。自1986年科拉松·阿基诺当选总统，到2001年埃斯特拉达卸任总统，菲律宾的对台交往采取了许多“打擦边球”的做法，双方官员互访频繁（见表1）。阿基诺总统1987年发布的政令虽然禁止菲律宾政府官员访台，禁止接待来访菲律宾的台湾“官员”，对台的私人访问也不得具有官方性质，但是双方非正式接触可以继续，可以通过“办事处”联系。菲方认为，只要是非官方接触且没有外交、领事地位，中国政府就可以容忍这些机构的运作。①上述现象表明菲律宾在重新评估一个中国政策。
［表1：菲台双方政治人物的窜访］
在阿基诺总统任内，经济实用主义影响了菲律宾的外交考量，菲律宾从一个中国立场上倒退到“一个半中国”立场。②1989年，菲律宾外长劳尔·曼格拉普斯称，如果菲律宾官员持普通护照访问台湾，就不会受到约束。③同年12月，双方达成协议，将台在菲机构改为“驻菲律宾台北经济文化办事处”，将菲在台机构改为“马尼拉经济文化办事处”，台湾当局认为这是“外交重大突破”，双方通过派驻机构建立了更加便利的沟通渠道。1992年2月，菲律宾政府发布的第148号行政命令规定，访台和与台湾代表接触的限制仅严格适用于总统、副总统、外长和防长；有意访台的政府官员应向外交部通报目的，不使用官方头衔。④这实际上放宽了对菲政府官员去台的限制，赋予了部分官员窜台的操作空间。
这一时期双方合作的特点是，菲律宾松动了一个中国原则，和台湾的经济合作不断加强（见表2）。在互访中，经济合作始终是双方讨论的重点。菲律宾希望以政治带动经济，台湾当局则希望藉此在国际舞台上打开局面，和更多的国家建立“准外交关系”。1992年1月，台湾当局以与外国签订双边协定的方式来追求“象征性的主权”，其中和菲律宾签署了被认为最具象征意义之一的投资保障协定。⑤菲律宾希望摆脱一个中国原则的束缚，加强和台湾的经济合作。比如在拉莫斯总统时期，菲律宾为吸引更多的台资和谋求台湾扩大对菲经援，甚至提出了“仿效台当局的大陆政策制定菲对大陆政策”，明确表示将致力于推动对海峡两岸采取“双重承认”的外交政策。⑥
［表2：菲台双方签署的经济合作文件］
（三）自阿罗约至杜特尔特时期
21世纪以来，菲律宾总统更替进入相对稳定的时期。在马科斯之前，阿罗约、阿基诺三世和杜特尔特分别担任总统。台湾当局在2004年时认为，不同于拉莫斯政府时期菲涉台政策具有较大的弹性，阿罗约政府执行一个中国政策趋于严格，只愿在经贸等事务上发展对台关系，在政治事务上则持低调和回避态度。⑦但菲律宾和大陆保持正式关系的同时，也与台湾维持着密切的非官方联系，甚至言行不一。2004年7月，台湾当局“总统府秘书长”苏贞昌在阿罗约成功连任后，对菲律宾进行了为期一天的秘密访问，目的是代表陈水扁向阿罗约连任表示祝贺。此类“打擦边球”的做法体现出菲律宾政府希望“左右逢源”的复杂心态。
这一阶段，双方交往诉求差异较大，菲律宾对台的经济依赖性更强，而台湾当局希望以经济关系打开“外交”局面。以蔡英文时期的“新南向政策”为例，台湾当局视其为重要经贸战略，可以重新定位其亚洲角色，寻求经济发展新方向与动能，长期目标是推动与东盟国家的关系。⑧早在1994年第一轮“南向政策”推出时，东南亚就被台湾当局视作政策实施的主要区域，菲律宾则是推行“南向政策”的重点国家之一。同样，在“新南向政策”中菲律宾的地位也不容忽视，而且菲律宾对此也持欢迎态度，杜特尔特总统曾于2016年6月向媒体表达过乐见“新南向政策”的态度，期待双方能深化合作与往来。⑨
在共同推动下，双方于2017年更新了具有“象征性的主权”意味的投资保障协定。由于菲律宾是“新南向政策”下首个签署该协定的国家，这被台湾方面视为“重大突破”。1992年版的投资协定只聚焦于制造业投资，新协定增加了基础设施、知识产权和金融领域的内容。台湾当局经济部门认定菲律宾是向东盟市场扩张的“重要门户”，而菲律宾也将自己定位为台湾通往东南亚的“门户”。菲律宾愿意同台湾当局签署正式的投资保障协定，也是其对台矛盾心态的体现。
二、马科斯政府涉台政策新动向
马科斯执政以来，菲律宾涉台政策的变化更为明显，甚至在一些敏感领域调整了涉台政策。
（一）触碰一个中国原则红线
马科斯政府在涉台政策上阳奉阴违，明面上声称坚持一个中国政策，实际上在中国底线边缘疯狂试探。马科斯于2023年1月访华时曾重申将恪守一个中国政策，延续了前任总统的表态。但是在台湾地区领导人选举结果出炉后，马科斯在X平台上发文对赖清德当选表示祝贺，并使用“总统”称谓。这是公开支持“台独”的表态，在遭到中国外交部的批评后，菲方还进行辩解。但即便想办法开脱，马科斯的做法也很难被视作“无心之失”。除了言语上的冒进外，菲律宾在涉及安全的具体行为上也有明显违背一个中国原则的举动。2025年4月，菲律宾海军发言人特立尼达公开表示，菲军方与台湾方面正在商谈“国际合作”，目前距联合演练仅一步之遥。这是菲律宾高级军官首次承认与台湾当局存在潜在的军事合作。不过菲律宾海军之后援引特立尼达的另一份声明澄清说，他所宣称的“国际合作”不是指台湾地区和菲律宾之间的联合巡逻。⑩菲律宾的做法体现出其对待一个中国政策的矛盾心态，既希望配合美国的“以台制华”战略，又不愿因为台湾问题导致中菲关系恶化。因此，其在涉台问题上频繁试探，给出模棱两可的表态。
（二）强化美菲涉台安全合作
菲律宾积极加强美菲联盟关系，配合美国的“以台制华”战略。台海局势十分紧张，美国的不断介入让局势更为复杂。例如美国国会众议长佩洛西于2022年8月窜台，致使台海局势骤然升温。杜特尔特总统在任时认为，即使台海爆发冲突，菲律宾也将保持中立。但在马科斯执政后，菲律宾对于“被美国抛弃”的担忧明显增加，积极充当美国的马前卒，马科斯政府在国家安全问题上的重心转到外部。2023年2月，美菲依托《增强防务合作协议》宣布在菲律宾新增4个军事基地。在新旧共计9个军事基地中，有6个面向东海或南海。这一做法投美国所好，明显令美新增了军事集结地。另外，美菲“肩并肩2024”军演范围大幅增加且涉及区域敏感，包括距台湾仅约140公里的马武利斯岛。同时，马科斯于2024年11月签署“群岛海道法”和“海洋区域法”，指定了3条国际船舶可通行的航道，其中1条位于台湾岛和吕宋岛之间，地缘政治考虑的意味十分明显。同美国立场逐渐接近，配合美国对台战略，是马科斯政府涉台政策调整的显着趋势。
（三）加大对台海局势的“关切”
马科斯对台湾问题极为“关切”，反映在其官方文件中。菲律宾历史上共发布过三份《国家安全政策》报告，2011年阿基诺三世时期的报告没有提及台湾问题，杜特尔特政府时期的文件则提及要关注台海局势，2018年发布的菲律宾历史上第一份《国家安全战略》和同时期的《2018—2022年国防战略》也涉及到台海。但总体而言，在马科斯执政之前，菲律宾政府文件并未将台海局势与本国安全绑定。马科斯政府的《2023—2028年国家安全政策》明显加大了对台海局势的关注力度，称台湾海峡的任何军事冲突都将不可避免地影响到其国家和民众。⑪台湾问题在报告中被定位为仅次于南海问题的影响其国家利益的安全隐忧。菲律宾对台海局势的“关切”和中菲在南海问题的争端相互影响。马科斯政府在面对中国维护南海主权的坚定态度时，选择持续不断加强同其安全伙伴的关系。在存在美国等外部安全支持的情况下，其交易心理也开始逐渐膨胀，“关切”台湾问题被其视为同中国谈判的筹码。
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