中评社╱题：“‘通心’还是‘通法’？——两岸融合示范区的法治保障进路研究” 作者：黄彦钦（福州），上海交通大学凯原法学院博士后、福州大学法学院副教授；方圆（福州），福州大学法学院海峡法治研究中心研究助理
【摘要】福建探索两岸融合新路的实践表明，法治建设为示范区安全底线维护、共同市场构建、台胞权益保障及情感融合深化提供了系统性支撑。当前涉台法律服务体系仍然存在政策执行碎片化现象，需以实质平等原则完善台湾居民作为中国公民的权益保护框架，通过阶梯式立法推进法律统一化进程，进一步提出法治赋能融合发展的实践路径。在安全发展层面依托法治固化国家安全底线安排，在经济融合层面以法治化共同市场规则破除制度壁垒，在社会融合层面通过司法服务精准化保障台胞同等待遇，在情感融合层面创新跨境法律协作机制促进双向认同的达成。立足国家治理现代化视角，法治在海峡两岸融合发展示范区建设中的制度性保障功能可推动形成规则对接、治理协同、价值凝聚的法治融合范式，为两岸治理体系现代化提供制度样本。
一、引言：示范区建设的时代命题
2023年9月，《中共中央 国务院关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路 建设两岸融合发展示范区的意见》发布，当中明确提出“夯实法治保障基础”，更加凸显了法治在示范区建设中的核心地位。两岸关系自1949年中华人民共和国成立以来便历经波折，在经过“渐进台独”和“去中国化”的对立声音后，①习近平总书记提出了“深化两岸融合发展、夯实和平统一基础”的政策主张。②福建作为两岸交流的桥头堡，凭藉其特殊的“地缘近、血缘亲、文缘深、商缘广、法缘久”的优势，成为两岸融合的关键地区。而两岸融合的全过程都离不开法治保障，安全发展是两岸融合的底线，经济、社会和情感融合是两岸融合发展的目标。两岸融合示范区的有效建设需要创新法治措施，弥合两岸法律制度差异，从诉求端出发衡量与考察海峡两岸人民的真切需求，从而有针对性地从法律制度的供给侧提供解决对策。
二、两岸融合发展示范区的法治诉求
在开展推动两岸融合发展的具体工作之前，首先需要铭记“和平统一、一国两制”始终是对台工作的基本方针，一个中国原则和“九二共识”是不变的政治基础。建设海峡两岸融合发展示范区归根结底是为了台湾问题的解决做准备，因此国家统一、反“独”促统便成为“底线—功能”理论下示范区建设的前提基础。
（一）反分裂斗争的法治刚需
“法理台独”本质上是“台独”势力利用法律方式或手段故意破坏中国主权领土完整、将台湾从中国分裂出去的表现形式，体现在宪制、法律与国际法三个层面。宪制层面的“法理台独”是指以“制宪”“修宪”或“释宪”的方式，破坏包含一个中国原则的“宪制”体系，使台湾民众形成对“台独”理念的“认同”。就法律层面的“法理台独”而言，是指台湾当局通过各类普通法律规范将“大陆人民”“大陆地区”与“台湾人民”“台湾地区”区隔开，将前者类比“外国人”，使台湾民众的国家认同观无形中发生扭曲。就国际法层面的“法理台独”而言，一是指藉助“条约”和具有“准条约”性质的“非官方协定”等规范形式臆造台湾的“国家形象”；二是指歪曲解释一个中国原则的国际法基础，炮制“台湾地位未定”的谬论。无论是宪制、法律还是国际法层面的“法理台独”，都是以较为隐蔽、迂回的方式将“台独”的理念渗透进台湾的法律制度，试图切割台湾与大陆的联结。
“以武谋独”的“台独”行为比“法理台独”更为激进、更为显现，对两岸和平统一造成了进一步威胁。自民进党执政以来，台湾当局不断强化与美国的军事合作，推动一系列针对大陆的军事部署，蔡英文在台执政八年中，总共24次推进对美军购，总额超过230亿美元。③而美国众议院所通过的2023财年《国防授权法案》，更是预示着美国从单纯的对台军售转为军事援助。为抵制民进党“以武谋独”的言行，融合发展示范区在建设的同时应当未雨绸缪，在法治轨道上制定一系列应急策略，防范与制裁“台独”与外部武装势力的侵害。
台湾问题一直以来受到政治学家、经济学家、外交政策制定者和国际关系学者的关注，其既被视为领土问题，也被视为政权合法性问题。2024年5月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合制定印发了《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》，通过司法解释的方式将“法理台独”“以武谋独”之类的典型“台独”行为纳入刑法规制的范围，进一步充实了反“独”促统的法律工具箱，标志着对“台独”顽固分子的追责惩处将进入法治化、刑事化、常态化的新阶段。
（二）规则衔接与市场开放的法治引擎
自20世纪70年代末《告台湾同胞书》发表后，两岸关系逐步恢复，特别是台胞赴大陆探亲的合法化和两岸经贸交流的恢复，成为推动经济合作的重要基础。2009年，政府出台《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，为两岸经贸合作提供了政策支持，台商在大陆的投资和贸易逐步增长。根据数据显示，1979年两岸贸易额为0.8亿美元，④到2008年已达1292.2亿美元，⑤增长了1678倍。然而，自2008年金融危机以来，两岸经贸结构的矛盾逐渐显现，合作开始进入平台期。⑥自2016年3月习近平总书记在全国人大会议上强调要“着力深化两岸经济社会融合发展”之后，经济融合成为两岸融合发展的核心议题之一。
但从近些年的统计数据来看，台商赴大陆投资的动力呈下降趋势，长期存在的单向投资结构失衡问题一直没有得到有效解决。大陆对台投资与台商赴大陆投资的具体数额相差悬殊，尽管大陆对台投资累计已超过700亿美元，但台湾对大陆的投资始终处于较低水平，仅约40亿美元。⑦自2016年民进党上台后，台商赴陆投资的数量逐年下降，2019年较前一年锐减50.8%。尽管在2020年有所回升，但自2021年起，台商赴陆投资继续呈现下滑趋势，2023年已跌至八年来的最低点。福建省作为两岸经济融合的示范区，台商投资状况的波动更加明显，⑧截至2024年5月，台商赴大陆投资总额已下滑15.7%，赴福建投资则下降了41.7%。这些变化反映出台商投资意愿减弱，原因在于民进党当局通过“国安五法”和“反渗透法”设立法律屏障，通过一系列政治和法律措施对台商进行制约，导致台商对大陆市场的投资兴趣明显下降。
与此同时，两岸之间的贸易壁垒依然是经济融合发展的重要障碍。自两岸通商以来，大陆与台湾之间贸易基本维持着台湾出口高于进口的状态，但这种趋势在2022年后发生了变化。根据中国海关统计，2021年至2023年台湾对大陆出口商品总额分别为16145.66、15839.96、14032.97亿元人民币，进口商品总额分别为5422.92、5062.59、4818.80亿元人民币，呈逐年下降趋势，且仅在2023年一年内其贸易顺差就下降了约17%。⑨截至2023年11月，台湾共禁止大陆2509项产品进口，这一贸易限制措施已被商务部认定为构成《对外贸易壁垒调查规则》所规定的贸易壁垒。
（三）台胞权益保障与融入的法治基石
《中共福建省委、福建省人民政府关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路 建设两岸融合发展示范区的意见〉的实施意见》及2024年《政府工作报告》都强调，要共建共享台胞台企登陆第一家园，落实对台胞社会参与、求学、就业、落户等方面的政策安排。同等待遇政策提出要为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，以增进台湾同胞的福祉。自十九大报告提出以来，同等待遇政策逐渐成为中共对台工作的核心政策之一。“国民待遇”建立在“互惠”的基础上，通常指的是一国给予外国人和本国人一样的待遇，仅涵盖民事和诉讼权利，而“同等待遇”则基于台湾同胞属中国公民这一事实，强调台湾同胞根据《宪法》享有与其他公民同等的待遇，从而保障其更为广泛的权利范围，并且无需以“互惠”前提，⑩充分体现了“台湾同胞是中国公民”的法理基础。
但大陆法律在保障台湾同胞同等待遇方面尚显不足。一方面，台湾同胞的法律身份尚未得到统一明确的法律回应。《中国公民往来台湾地区管理办法》虽将“台湾居民”界定为“居住在台湾地区的中国公民”，但该规定并未明确“台湾同胞”与“台湾居民”之间的法律关系。这种规定虽然能推演出台湾同胞为中国公民，但与《国籍法》第3条禁止双重国籍的条文存在部分冲突，从而给具体实施带来困扰。另一方面，目前的同等待遇政策在台湾同胞权益保护方面还仅主要集中在经贸领域，对于社会生活、文化参与等其他领域的覆盖较为有限。⑪自2016年以来，在台湾的大陆学生人数一直在减少，这种趋势是台湾当局施加限制的结果。台湾方面声称，大陆将学生交流作为统战策略的一部分，因此台湾院校必须谨慎与大陆大学合作，⑫限制若干大陆学者、研究人员及学生入境，旨在对抗中国大陆的“军民融合”战略。
为使两岸融合发展示范区有效发挥促进台胞在福建完成社会融入的作用，充分实现社会融合的功能，贯彻同等待遇政策、保障台胞就业落户是主要的方向。然而，当前大陆关于台胞合法权益、同等待遇的法律规定尚未健全，台湾当局以“立法”、司法等各种手段侵害台胞赴陆就业的权利，示范区推动社会融合有待法治助力。2021年4月发布的“防治人才挖角”机制以及后续出台的禁止招聘台胞的法律令，尤其是在半导体、集成电路等关键行业中，进一步收窄了台胞的就业渠道。这种对台胞求学、就业的限制不仅阻碍了两岸人才流动，也加剧了两岸社会融合的困难。
（四）交流互鉴与认同培育的法治纽带
如果两岸期望进一步融合，就迫切需要建构积极的认同。仅靠经济合作无法建立认同，如果只有经济合作，融合也难以持续。民进党当局多次通过设立阻碍，妨碍两岸同胞的交流与往来，进而影响了两岸民众之间的情感融合。例如，2024年6月，台湾陆委会将赴大陆旅游的警示等级提升至“橙色”，并捏造多起所谓“国人”遭大陆部门非法扣押、留置、盘查等事件，谎称此举严重威胁台湾民众赴陆的安全，并因此建议台湾民众“应避免非必要旅行”。2020年初，台湾当局以防疫为由发布了“禁团令”，暂停岛内旅行社经营赴大陆团队游业务，至今已持续四年之久。虽然该禁令在2024年终于解禁，但依然存在“橙色警报”的制约，极大程度地削弱了台胞赴大陆旅游的自由。这一限制行为直接侵害了台胞的个人自由，阻碍了两岸民众的情感交流。
台湾在清朝一度隶属福建管辖，与福建保持密切的财政、教育、法律联系。这些“地缘”“血缘”“商缘”“法缘”关系促成了“文缘”之深，使闽台两地、海峡两岸在文化上具有深厚的渊源、共同的基因。在民间信俗方面，当代台湾最重要的三大信仰——妈祖、临水夫人和保生大帝——都源自福建，其中信仰妈祖的台湾民众占75%以上；⑬在戏曲艺术方面，南音、梨园戏、木偶戏、花甲戏等闽南戏曲在台湾广为传播、传承至今；在语言文字方面，台湾长期以来努力保存并传承闽南方言，台湾闽南语和福建闽南语同步稳定发展，彼此间可以自由通话。
除了信仰、艺术和语言等领域，两岸文化的同根性、同质性更体现在民族精神与价值观上。在黑暗的日本殖民统治时期，台湾同胞仍然不屈不挠、坚守中华儿女的气节和民族精神；而“善良、正直、勤奋、诚信、包容、进取这些传统的核心价值，不但洋溢在台湾居民的生活言行，也早已深植在台湾居民的本性”。但受到岛内“去中国化”和美西方文化的影响，台湾同胞对中国及中华文化的认同在潜移默化中扭曲、错位甚至缺失。越来越多的台湾青年群体在民进党当局的蛊惑与蒙蔽下，对中华文化产生了误解与疏离，对两岸文化交流产生了抵触与排斥情绪。如若不寻找有效的法治方式打破这一局面，不仅示范区实现两岸文化融合的根基将遭到破坏，也会使国家统一的底线前提面临威胁。
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