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中评月刊:粤港澳大湾区各城市立法规范建议

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00  


 
  (二)建立区域立法协调和监督机制,协调各方利益诉求

  已经有学者提出了多种区域立法的建议(不局限于大湾区)。〔29〕根据区域立法模式和协作程度的不同,大致可分为以下几种形式:(1)委托中央制定:将区域立法的职责委托中央执行;(2)设立区域立法机关:设立一个专门负责区域立法的机构,但《宪法》和《立法法》未设立此立法权;(3)设立专门立法领导机构或协调机构:前者需要最高权力机关的授权,而后者可依授权或行政协议方式实现;(4)共同立法:多个地区共同起草立法文件,但仍由各自的立法机构通过;(5)协同立法:各地在协商一致的基础上自行立法;(6)分别立法:各地参考区域的共同目标和规划自行立法。本文认为,在“一国两制”制度下,粤港澳三地现在采取的“分别立法”模式实际是最为可行的选择。一方面,香港和澳门享有高度自治,在法律和政治制度上与内地存在很大差异,分别立法能保障其现有制度。另一方面,粤港澳三地存在宪法地位、法律体系、法治理念等差异,难以采用共同立法甚至设立区域立法机构的方式。此外,分别立法可以保障地方立法主体性,充分体现各地的需求和特色。然而,本文也提到大湾区城市立法缺乏互利合作的整体区域视角。因此,我们提出,在现有的“分别立法”基础上,粤港澳三地还应进一步探讨设立区域立法协调和监督机制(采取委员会形式或专家谘询小组形式)的可能性,以弥补分别立法现阶段的不足。

  如前所述,大湾区建设涉及“一国、两制、三法系”,要实现较高程度的多层次多领域规则一体化,包括法律层面的一体化和法制协调,其难度比长三角区域一体化要难得多。〔30〕长三角一体化发展仅仅需要处理中央地方关系,其统筹协调机制呈现出金字塔型;而大湾区建设需要同时处理“中央特区关系”和“内地港澳关系”,呈现出网状结构,更为强调各地政府之间进行相互协调。〔31〕本文建议在中央的授权或支持下,建立粤港澳三地立法主体间多领域的区域立法协调机制,定期举行区域立法联席会议和交流座谈会,就大湾区立法相关议题(例如共同目标、立法原则、关键概念、争议点、特定领域立法展开等)展开研讨,共同规划立法计划,积极交流立法资讯和动态,增强对彼此已制定和拟制法规的瞭解,促进立法评估、修改、完善或废除,谋求不同法律体系间的相容、衔接与协调,从而缓解区域间的立法矛盾。重要的是,以上机制能在“一国两制”制度下开展,不与现行立法制度发生冲突,弥补分别立法的缺陷,推动大湾区立法朝着一个互利共赢的方向发展。尽管港澳特区政府包括立法机关已经关注到大湾区建设大方向,并在不同领域通过了一系列政策措施,以推动与大湾区内城市或行业的交流合作,但这远远不够。为了加快适应大湾区建设的步伐,港澳方面应当加强与大湾区特别是广东省政府的合作,透过包括会议和访问等相关机制,协同合作步骤,然后(还是需要)制定相关的、相应的法律。长远来看,特区只有通过制定涉大湾区的条例法令,才能真正促进与大湾区内各城市间的规则衔接、机制对接和协同发展。 


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