中评社╱题：美国撤销中国永久正常贸易关系地位动向与国际法分析 作者：刘瑛（广州），中山大学法学院＼涉外法治研究院教授；刘博林（广州），中山大学法学院博士研究生
【摘要】自中美经贸摩擦以来，美国国内要求撤销中国永久正常贸易关系地位的呼声愈发强烈。特朗普第二任期，美国国会将推动相关法案进程，但结合特朗普的执政目标和决策风格，这一政策行动仍存在不确定性。美国此举的意图在于将永久正常贸易关系作为对华贸易博弈的筹码，在中美贸易谈判中发挥杠杆作用。美国若撤销中国永久正常贸易关系地位或采取相应歧视性限制措施，将违反WTO规则及其他国际法义务。中国应关注相关法案动向，做好风险研判和应对策略，提前进行预防性干预，在美国正式采取相关行动时，及时利用WTO争端解决机制发起申诉。中国亦有权启动国内反制机制，采取相应的反制措施。
一、引言
永久正常贸易关系是美国对其他国家的一种特定经贸关系安排，给予一国永久正常贸易关系地位意味着该国正式享有最惠国待遇。美国于2001年正式与中国确立永久正常贸易关系，中美永久正常贸易关系为双边经贸的稳定发展提供了重要保障。然而，自2017年唐纳德·特朗普就任美国总统以来，美国国内对中美经贸关系的认知趋于负面，中美经贸关系持续恶化。在此背景下，美国国会议员提出多项法案要求撤销或中止中国永久正常贸易关系地位，并建议升级对中国的贸易限制措施。2020年至今，美国国会议员共提出8项与撤销或中止中国永久正常贸易关系地位相关的法案。〔1〕特朗普第二任期签署的《美国优先贸易政策》明确要求，商务部长和美国贸易代表应评估有关与中国永久正常贸易关系的法案，并就此类法案的拟议修改提出建议。〔2〕
美国国会的相关法案有可能成为特朗普第二任期撤销中国永久正常贸易关系地位的立法蓝本。为此，中美永久正常贸易关系的未来走向如何？美国撤销中国永久正常贸易关系地位及相关歧视性限制措施在国际法框架下应如何审视？中国应如何予以应对？值得分析研判。
二、中美永久正常贸易关系历史回溯
中美永久正常贸易关系的历史脉络可追溯至中国申请加入世界贸易组织（World Trade Organization, WTO）时中美之间的谈判进程，这一进程经历了美国对中国最惠国待遇的年度审议及至与中国永久正常贸易关系的最终确立。回溯中美永久正常贸易关系历史有助于看清美国当下的行为本质。
（一）最惠国待遇的确立
1979年1月1日，中美两国正式建交，同年7月7日，两国签署《中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》（简称《中美贸易关系协定》），其中第2条明确双方相互给予贸易领域的最惠国待遇。然而，美国的履行却受到了其国内法的制约，美国《1974年贸易法》第402节（又称《杰克逊—瓦尼克修正案》）规定，“非市场经济国家”要获得美国最惠国待遇，必须满足自由移民的要求，总统有权豁免这一要求，但此种豁免具有12个月的期限限制，在期限届满前需向国会提议延长，经国会表决通过才能得以延续。为促使《中美贸易关系协定》在美国国内获得批准继而顺利生效，1979年10月23日，美国时任总统吉米·卡特签署了总统令，宣布豁免《杰克逊—瓦尼克修正案》对中国的适用。中国在美国的最惠国待遇地位正式得以确立，但该最惠国待遇是非永久性的，需由美国总统在豁免期满之前向国会提议，并由国会进行审议。
实际上，《杰克逊—瓦尼克修正案》的出台背景是苏联犹太人的移民问题，针对的是苏联和其他一些华沙条约国。该修正案将最惠国待遇与移民问题挂钩，目的在于将最惠国待遇作为谈判筹码，籍此达到迫使相关国家改变政策的目的。中国并不存在移民问题，但该修正案的实际效果使得美国给予中国的最惠国待遇附加了“年度审议”的额外条件，构成了一种随时可能中止的潜在风险，也为美国围绕对华经贸政策的政治斗争提供了法律武器。
（二）从最惠国待遇到永久正常贸易关系
从《中美贸易关系协定》生效到1989年期间，中美关系和平稳定发展，美国国会对中国最惠国待遇的年度审议只是程序性流程，未出现实质性的审议障碍。然而自1989年起，随着国际政治格局和中美关系的巨大转变，美国国会开始在中国最惠国待遇的年度审议上设置障碍，将中国最惠国待遇与中美贸易逆差、中国知识产权保护以及与贸易无关的人权等议题相关联，中美两国在最惠国待遇问题上历经了长达十年的谈判和交涉期。〔3〕
1990年至1996年期间，中美两国就中国最惠国待遇问题进行了多轮磋商谈判，内容涉及市场准入、知识产权保护、中国“复关”、人权等议题。中国在扩大市场开放、完善知识产权保护等方面做出了积极承诺，同时坚决反对美国将最惠国待遇与人权等非贸易问题相挂钩的做法。美国国内对于是否给予中国最惠国待遇的意见并不一致，但是在战略目的和经济利益的权衡下最终也只能选择将最惠国待遇与其他问题脱钩。在这种极其不稳定的状态下，美国对中国的最惠国待遇在谈判与交涉中得以勉强维持。
自1996年起，中美两国就中国加入WTO展开多轮谈判。美国认为，只有将中国的最惠国待遇问题与中国加入WTO的谈判相结合，才能获得多数国会议员的支持。中国提出，应尽快完成中国加入WTO谈判，双方在WTO体制下相互适用最惠国待遇，这是解决中美之间最惠国待遇问题的基本途径。可见，永久性最惠国待遇问题与中国加入WTO谈判应该一揽子解决，双方在这一点上的立场是一致的。〔4〕
1999年11月15日，中美两国正式就中国加入WTO达成双边协议。作为履行该协议的先决条件，美国开始寻求通过国内立法解决与中国的永久性最惠国待遇问题。2000年3月8日，美国时任总统威廉·杰斐逊·克林顿向国会提出立法提案，要求在中国完成加入WTO的程序之后，终止对中国最惠国待遇的年度审议，转而确立中国永久正常贸易关系地位。经过美国国会激烈的辩论，该立法提案于同年的5月24日在众议院表决通过，随后于9月19日在参议院获得通过，10月10日，该项立法提案由克林顿总统正式签署成为美国法律。2001年12月11日，中国正式加入WTO，同年12月27日，美国时任总统乔治·沃克·布什发布公告，正式授予中国永久正常贸易关系地位，于次年1月1日起生效。自此，美国国会对中国最惠国待遇地位的年度审议终成过去式，中美两国正式实现双边贸易关系的正常化。
回顾中美永久正常贸易关系的谈判历史，可以发现，美国在处理中美之间的市场准入、知识产权保护、贸易逆差以及所谓的人权等问题时，屡屡祭出最惠国待遇这一武器。究其根本，是美国将最惠国待遇作为国家间博弈的一种谈判手段，藉此在与他国的谈判中掌握主动权，要挟他国作出让步，以实现自身的政治目的或外交政策。透过历史看清事实本质，特朗普第二任期又以中国永久正常贸易关系地位作文章，其真实目的也在于此。
三、美撤销中国永久正常贸易关系地位的动向分析
特朗普第二任期，美国国会将推动相关法案进程，但从特朗普的执政目标来看，其未必会撤销中国永久正常贸易关系地位，更大的可能是，特朗普对相关法案提出修改建议，继续利用永久正常贸易关系作为对华贸易博弈的筹码。
（一）美国国会将推动此类立法提案进程
依据美国的立法程序，立法提案只需经国会参众两院表决过半数支持即可通过。随着共和党赢得新一届国会参众两院的多数席位以及特朗普及其“鹰派”团队的上台，国会表决通过此类立法提案的难度大幅降低。2024年美国大选以共和党在总统、参议院和众议院的选举中同时获胜而告终。竞选期间，共和党将“确保战略上独立于中国”作为一项关键的竞选承诺，并提出了撤销中国最惠国待遇地位、逐步停止从中国进口必需品等举措，表明共和党党内对华战略竞争的态势仍将延续，力度将逐步增强。
特朗普再度胜选美国总统之后，迅速着手组建新的政府班子，完成对内阁官员和主要政府幕僚的提名与任命。新政府班子的具体成员有比较明显的共识，都对特朗普忠诚度较高，坚定支持“美国优先”外交政策，具有较为强硬的“遏华”态度。〔5〕在具体的对华经贸政策上，新政府成员普遍秉持更加强硬的立场。为了兑现竞选诺言以及作为对华贸易博弈的重要手段，共和党阵营将撤销中国永久正常贸易关系地位作为任期的必要举措，推动相关立法提案进程。同时由于共和党在新一届国会参众两院中赢得多数席位，相关提案在国会推进的可能性显着提高。
（二）特朗普会审慎对待撤销中国永久正常贸易关系地位
美国撤销中国永久正常贸易关系地位对美国自身利益的负面效应很大，从特朗普第二任期的执政目标及其个人的决策风格来看，特朗普未必会力推撤销中国永久正常贸易关系地位相关提案。
一方面，撤销中国永久正常贸易关系地位对美国国内经济利益所带来的负面效应不符合特朗普的执政目标。特朗普执政所追求的最终目标是实现“美国再次伟大”，核心政策纲领是“美国优先”，对华战略竞争的真实意图和内在限度同样是基于这一核心目标展开。〔6〕《美国优先贸易政策》强调，美国优先贸易政策刺激了美国振兴，要继续让美国人从中受益。而据经济学家预测，撤销中国永久正常贸易关系地位将导致美国国内通货膨胀上升，并在短期内导致美国国内生产总值下降，美国不同经济部门也将在不同程度上遭受产出和就业的缩减，而如果中国采取报复措施，这些负面影响将进一步放大。〔7〕这显然与特朗普“让美国人受益”的贸易政策目标相悖。
另一方面，从特朗普个人的决策风格来看，其在采取更为激进的政策行动之前，会优先选择以施政成本更低的方式达成政策目的。在第一任期内，特朗普在诸多对外决策中都表现出明显的商人思维和商业逻辑特点。在这种商人思维和商业逻辑下，特朗普的决策更加务实，着重追求美国相对利益的最大化，在决策过程中也更善于通过交易和谈判的方式与有关方博弈，以最低成本换取最大利益。因此，特朗普不会轻易直接撤销中国永久正常贸易关系地位，而是将之作为对华贸易博弈的重要筹码，对华施压，以换取经贸竞争上的实际利益。在此基础上，特朗普可能对相关法案提出修改建议，例如将永久正常贸易关系恢复至年度审议的方式，以继续保持对华贸易博弈的牵制力，同时也提高美国对华贸易政策的自由度。
（三）撤销中国永久正常贸易关系地位仍存在不确定性
美国对外贸易政策的制定和实施，实质上是总统、国会议员、利益集团、公众等各个主体之间的相互博弈和利益权衡的结果。〔8〕撤销中国永久正常贸易关系地位关乎美国公众和众多利益集团的切身利益，各个参与主体未必能保持高度一致，在一定程度上增加了相关提案顺利推进的不确定性。2000年美国国内在决定是否给予中国永久正常贸易关系地位时，支持方和反对方的态度尖锐对立，行政当局与国会之间、各利益团体之间展开了一场空前激烈的大辩论，这种政治博弈和制衡也客观上促使与中国永久正常贸易关系的最终确立。
再者，特朗普本人是美国对华政策中最大的不确定因素。特朗普具有挑战传统、不受战略共识约束的特性，这种特性会影响其政策偏好和行为选择。〔9〕特朗普执政之后，经常作出不符常规或非理性的行动，随着其第二任期总统权力的扩大，或将越来越多地做出极端性或任意性的政策选择，为中美经贸关系带来更多的不稳定性。从这一层面看，美国撤销中国永久正常贸易关系地位这一政策行动仍存在高度不确定性。
四、美撤销中国永久正常贸易关系地位的国际法审视
从国际法角度对美国撤销中国永久正常贸易关系地位及相关歧视性限制措施进行审视，判断此类行为是否违反国际法，是中国做好必要应对准备以及启动各类反制措施的重要前提。
（一）美撤销中国永久正常贸易关系地位是单边经济制裁的一种手段
国际法上的制裁是指制裁发起方对被制裁方采取的一种非武力的强制措施，以实现遏制、打压被制裁方并最终促使其改变相关政策或行为的政治目的。〔10〕经济制裁即是运用贸易管制或金融限制等经济手段实施的制裁，在国际社会实践中，经济制裁的实施方式通常包括限制、禁止与被制裁对象的贸易或其他经贸往来，取消或中止被制裁对象享有的优惠贸易待遇或受援项目，冻结被制裁对象的资产、账户或其他经济利益等。〔11〕
美国撤销中国永久正常贸易关系地位，在目的上是为了遏制、打压中国，迫使中国在相关贸易政策上作出让步，推行其“美国优先”的政治目标和贸易政策，在形式上是单方面取消了中国在多边贸易体制下享有的最惠国待遇，本质是实施经济制裁的一种手段。而且，此种经济制裁属于美国罔顾多边体制自主实施的单边经济制裁。单边经济制裁在国际法上的合法性历来存在很大的争议，但可以确定的是，中美两国均为WTO成员，美国撤销中国永久正常贸易关系地位或采取相应歧视性限制措施，将违反WTO规则及其他国际法义务。
（二）美撤销中国永久正常贸易关系地位违反WTO规则
美国撤销中国永久正常贸易关系地位违反WTO规则下的最惠国待遇。最惠国待遇是WTO非歧视原则的两大核心义务之一，也是整个WTO规则体系的基本义务。《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）第1条规定，在关税和费用的征收以及相关规章手续等方面，任一WTO成员给予其他国家产品的任何利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地适用于其他所有WTO成员的同类产品。据此规定，WTO所强调的是无条件的最惠国待遇，即要求每个成员在给予其他成员最惠国待遇时不得对某一成员附加额外的条件，不得歧视某一成员。美国单方面撤销与中国永久正常贸易关系，意味着不再给予中国和其他国家相同的待遇，对来自中国的产品适用和其他国家不同的关税税率，由此可以推断美国在关税方面给予其他国家产品的利益，没有立即无条件地给予中国的同类产品，显然是违反了GATT第1条的最惠国待遇。
此外，美国撤销中国永久正常贸易关系地位的相关法案中同时提到了其他歧视性限制措施，例如，提高中国进口产品的关税税率，对中国进口产品实施关税配额或发布进口禁令措施，修改美国关税减让表等，此类歧视性限制措施也涉嫌违反WTO的有关规则，包括GATT第2条“关税减让”、第11条“取消数量限制”、第28条“减让表修改”等规定。此类歧视性限制措施是否以及如何违反WTO规则，需结合美国未来贸易政策的具体实施，在个案中分别作出判断。
|
