中评社╱题：中国人工智能战略的演进及其影响 作者：李其泽（台湾），彰化师范大学公共事务与公民教育学系副教授
【摘要】本文致力于系统性考察中国人工智能战略自2015年以来的演进轨迹，深入分析其对国内社会经济结构与国际竞争格局的重塑效应。研究发现，中国的人工智能战略经历了从分散探索到统一规划、从产业政策到国家战略、再到全面深化实施的根本性转变。2025年8月国务院发布的《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，标志着该战略进入以“全面赋能”和“共享发展”为核心的新阶段。这一战略不仅重构了中国的产业结构、治理模式与社会形态,更在全球范围内促进了人工智能竞合格局的重塑。本文构建了评估人工智能战略对内外环境重塑作用的分析框架，涵盖技术创新、产业发展、社会治理、人机协同、智能原生、数字治理等维度，揭示了中国人工智能战略的独特性在于举国体制与市场机制的有机结合、应用驱动的发展模式，以及对数据资源的战略性利用。
一、前言
人工智能作为第四次工业革命的核心驱动力，正在重新定义国家竞争力的内涵与边界。斯坦福大学人工智能研究所的年度报告明确指出，人工智能技术已从实验室走向现实世界，成为衡量国家科技实力与未来发展潜力的关键指标。在这一全球竞争的新赛道上，中国凭藉其独特的制度优势、市场规模与数据资源，迅速崛起为与美国并驾齐驱的人工智能超级大国。〔1〕
中国人工智能战略的形成与发展并非偶然的政策选择，而是在全球科技竞争加剧、产业转型升级需求迫切的背景下，基于对未来发展趋势的战略判断而做出的系统性回应。这一战略演进过程具有深刻的理论意义与实践价值，为理解后发国家如何在新兴技术领域实现跨越式发展提供了重要案例。
2025年8月26日，国务院发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，标志着中国人工智能战略进入更加系统化、全面化的新阶段。〔2〕这一战略文件不仅提出了明确的阶段性目标：到2027年实现人工智能与六大重点领域广泛深度融合，到2030年智能经济成为重要增长极，到2035年全面步入智能经济和智能社会发展新阶段。更重要的是，它代表了中国人工智能战略从“技术突破”向“全面赋能”的战略跃升。
本文的核心问题在于：中国人工智能战略是如何演进的？这一演进过程如何重塑了中国的内部环境与外部环境？
首先，系统梳理中国人工智能战略的演进脉络，识别其发展的关键节点与转折点，分析战略目标、重点任务与实施路径的变化轨迹。哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心的研究指出，理解中国人工智能战略需要将其置于更广泛的国家发展战略框架中进行考察。〔3〕本文分析中国人工智能战略实施的体制机制与政策工具，揭示其独特性与有效性。中国人工智能战略的成功在很大程度上得益于其政府主导的协调机制与多元化的政策工具组合，即举国体制与市场机制的有机结合。
其次，全面评估中国人工智能战略对国内环境的作用，包括产业结构调整、治理模式变革、就业结构变化与社会文化适应等多个维度。卡内基国际和平基金会的研究表明，人工智能技术的广泛应用正在深刻改变中国社会的运行方式与治理逻辑。〔4〕
最后，深入考察中国人工智能战略对国际环境的影响，特别是对全球人工智能竞争格局、国际合作模式与地缘政治态势的影响。乔治城大学安全与新兴技术中心的研究显示，中国人工智能能力的快速提升正在重塑全球技术竞争的基本格局。〔5〕因此，本文将探讨“人工智能+”行动所提出的“普惠共享”理念如何影响国际人工智能合作。
二、中国人工智能战略的演进历程与制度机制
1.萌芽阶段（2015年前）：分散探索与技术积累
中国对人工智能的战略关注并非始于2015年，而是可追溯至更早的科技发展规划中。这一时期的人工智能发展主要处于技术积累与基础奠定阶段，研究活动相对分散，缺乏统一的战略规划与系统性政策支持，但为后来的战略性发展积累了重要的技术基础与人才储备。
早在2006年，中国政府发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》就将智能感知、自主决策等相关技术列为重点发展领域。〔6〕虽然当时尚未明确提出“人工智能”的概念，但这一规划为相关技术的发展提供了政策支持与资源保障。
在21世纪初的十五年间，中科院自动化研究所、清华大学智能技术与系统国家重点实验室、北京大学、西安交通大学等机构在模式识别、机器学习、自然语言处理、计算机视觉等基础领域开展了探索性研究工作。〔7〕这些研究工作虽然相对分散，但为中国人工智能技术的后续发展奠定了重要的理论基础与人才基础。
这一时期中国互联网企业的快速发展为后来的人工智能战略奠定了重要基础。百度、阿里巴巴、腾讯等企业通过搜索引擎、电子商务、社交网络等业务积累了大量数据资源与丰富的应用场景，并开始探索机器学习、数据挖掘等技术的商业应用。〔8〕
2.起步阶段（2015-2017年）：战略觉醒与政策聚焦
2015年可视为中国人工智能战略发展的重要转折点。这一年，国务院发布了《中国制造2025》，首次将人工智能列为新一代信息技术产业的重要组成部分。〔9〕该规划明确提出要“突破新一代信息技术”，重点发展人工智能、量子通信、集成电路等前沿技术，标志着中国政府开始将人工智能技术视为国家竞争力的重要组成部分。
同年发布的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》进一步强化了这一战略定位。〔10〕该指导意见提出了“互联网+人工智能”的发展思路,鼓励人工智能在制造、农业、能源、金融、商务、家居、交通、教育、医疗、旅游等重点领域的深度应用，为人工智能技术的产业化发展指明了方向。
2016年，国家发展改革委员会启动了“互联网+”人工智能三年行动实施方案，明确了人工智能技术研发与产业化的具体目标与重点任务。〔11〕这一行动方案的实施标志着中国人工智能发展开始从理念倡导转向具体行动，从分散投入转向集中突破。
这一阶段的重要特征是政策目标的明确化与实施路径的具体化。政府不再仅仅将人工智能视为一般性的技术领域，而是明确将其定位为关系国家竞争力的战略性技术。
3.系统化发展阶段（2017-2024年）：国家战略与整体布局
2017年7月，国务院发布《新一代人工智能发展规划》，这是中国首个国家层面的人工智能发展战略，标志着中国人工智能战略进入了系统化发展阶段。〔12〕这一规划不仅提出了明确的战略目标，更构建了完整的政策体系与实施框架。
《新一代人工智能发展规划》提出了著名的“三步走”战略目标：到2020年人工智能总体技术与应用与世界先进水平同步，人工智能核心产业规模超过1500亿元；到2025年人工智能基础理论实现重大突破，部分技术与应用达到世界领先水平，人工智能核心产业规模超过4000亿元；到2030年成为世界主要人工智能创新中心，人工智能理论、技术与应用总体达到世界领先水平，核心产业规模超过1万亿元。
《新一代人工智能发展规划》发布后，各部门、各地区迅速跟进，形成了相对完善的政策支撑体系。2017年12月，工业和信息化部发布《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018-2020年)》；〔13〕 2018年，国家标准化管理委员会等部门联合发布《国家新一代人工智能标准体系建设指南》；〔14〕同年，教育部发布《高等学校人工智能创新行动计划》。〔15〕
在治理框架方面，2019年国家新一代人工智能治理专业委员会发布《人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》，提出了“发展负责任的人工智能”的治理理念。〔16〕在法律法规层面，相继出台了《数据安全法》《个人信息保护法》《深度合成规定》《算法推荐管理规定》等法律法规，为人工智能技术的健康发展提供了法律保障。〔17〕
这一阶段的重要特征是战略规划的系统性与政策实施的协调性。中国不仅制定了明确的战略目标，更建立了相对完善的政策体系与实施机制。
4.深化实施阶段（2025年至今）：“人工智能+”行动的战略升级
2025年8月26日，国务院发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，标志着中国人工智能战略进入新的深化实施阶段。〔18〕这一战略文件的发布具有重要的里程碑意义，它不仅是对过去人工智能战略的深化与延续，更是对未来发展方向的系统谋划，代表了中国人工智能战略理念的重要创新与升级。
“人工智能+”行动明确提出了六大重点领域的系统化推进方案，每个领域都有具体的目标、任务与措施：
“人工智能+科学技术”领域重点是加速科学发现进程，推动人工智能驱动的新型科研范式。建设科学大模型，推动基础科研平台与重大科技基础设施智能化升级。驱动技术研发模式创新，推动人工智能与生物制造、量子科技、6G等领域技术协同创新。这一部署体现了对人工智能技术作为“科学工具”作用的重视。
“人工智能+产业发展”领域重点是培育智能原生新模式新业态，推动产业全要素智能化发展。推进工业全要素智能联动，加快人工智能在设计、中试、生产、服务、运营全环节落地应用。这一部署突出了“智能原生”这一重要概念，代表了从“人工智能赋能传统产业”到“人工智能原生产业”的战略跃升。
“人工智能+消费提质”领域重点是拓展服务消费新场景，培育产品消费新业态。大力发展智能网联汽车、人工智能手机与电脑、智能机器人、智能家居等新一代智能终端。这一部署体现了对人工智能技术改善民生、提升生活品质作用的重视。
“人工智能+民生福祉”领域重点是创造更加智能的工作方式，推行更富成效的学习方式，打造更有品质的美好生活。创新智能学伴、智能教师等人机协同教育教学新模式，探索推广人人可享的高水平居民健康助手。这一部署突出了“人机协同”这一重要理念。
“人工智能+治理能力”领域重点是开创社会治理人机共生新图景，打造安全治理多元共治新格局，共绘美丽中国生态治理新画卷。构建面向自然人、数字人、智能机器人等多元一体的公共安全治理体系。这一部署代表了对传统治理概念的重大创新。
“人工智能+全球合作”领域重点是推动人工智能普惠共享，共建人工智能全球治理体系。把人工智能作为造福人类的国际公共产品，支持联合国在人工智能全球治理中发挥主渠道作用。这一部署体现了中国在人工智能领域承担大国责任的战略意图。
中国人工智能战略的成功实施，很大程度上得益于社会主义市场经济条件下举国体制的有效运行与创新发展。这一体制既不同于计划经济时代的完全政府主导模式，也不同于纯粹市场经济的完全自发调节模式，而是政府与市场、国有与民营、中央与地方、产学研各类主体协调配合、优势互补的有机统一体。
在国家层面，中国建立了以国务院为核心、多部门协同的人工智能发展统筹协调机制。根据“人工智能+”行动要求，国家发展改革委承担统筹协调职责，推动形成工作合力。科技部牵头的国家新一代人工智能发展规划推进办公室负责统筹协调人工智能发展的重大事项、重要政策、重点项目。
这一机制的最大优势在于能够有效整合各部门、各地区、各类主体的资源与力量，避免重复建设与恶性竞争，形成推进人工智能发展的强大合力。在具体实施层面，科技部、工信部、发改委、教育部、财政部、中科院等多个部门都制定了相应的配套政策与实施方案，形成了较为完整的政策体系。〔19〕
在中央统一规划指导下，各省市结合自身实际制定了具体的人工智能发展规划与政策措施。截至2024年底，全国31个省区市都发布了人工智能发展规划或行动计划，形成了中央与地方上下联动、协调推进的实施格局。〔20〕
三、人工智能战略对中国内部的影响
1.产业结构的根本性转型与智能经济的崛起
“人工智能+”行动将推动中国产业结构发生更加深刻的转型。根据行动目标，到2027年智能经济核心产业规模快速增长，到2030年智能经济成为经济发展的重要增长极。这一目标的实现将标志着中国经济发展模式的根本性变革。
在制造业领域，人工智能技术的应用推动了“中国制造”向“中国智造”的转变。据工信部统计，截至2024年底，中国已建设各类数字化车间与智能工厂超过1.2万个，制造业数字化转型指数达到68.7。〔21〕海尔集团的卡奥斯工业互联网平台服务企业超过85万家，连接设备超过1亿台套，实现了制造业的全要素智能化升级。〔22〕
在服务业领域，人工智能技术催生了大量新业态、新模式、新服务。以金融业为例，中国移动支付交易规模在2024年达到658万亿元人民币，人工智能技术在风险识别、反欺诈检测、智能投顾、精准营销等环节发挥了关键作用。〔23〕蚂蚁金服的风控系统运用机器学习算法，使得小微企业的贷款审批时间从数天缩短到秒级，不良贷款率控制在1%以下。〔24〕
2.社会治理模式的系统性变革
“人工智能+”行动对社会治理提出了系统化的创新方案，强调开创社会治理人机共生新图景、打造安全治理多元共治新格局、共绘美丽中国生态治理新画卷。〔25〕这一部署代表了对传统治理模式的根本性创新。
在政务服务领域，行动提出安全稳妥有序推进人工智能在政务领域应用，打造精准识别需求、主动规划服务、全程智能办理的政务服务新模式。上海市政府推出的“一网通办”平台运用人工智能技术进行智能导办与智能审批，使得95%以上的政务服务事项实现了“一次办成”，办事时间平均缩短70%。〔26〕
在城市治理领域，行动提出有序推动市政基础设施智能化改造升级，探索面向新一代智能终端发展的城市规划、建设与治理，提升城市运行智能化水平。杭州城市大脑项目覆盖交通、城管、文旅、卫健等11个领域48个应用场景，接入数据超过100亿条，使全市交通效率提升15.3%，救护车到达现场时间缩短49.6%。〔27〕
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