中评社╱题：中美战略竞争背景下香港“战略性双重角色”的演变与韧性 作者：陈艺元（厦门），福建省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心华侨大学研究基地研究员
【摘要】在中美战略竞争长期化与全球秩序重构背景下，香港正经历从“制度桥梁”向“大国博弈前沿”的历史性转型。本文提出“战略性双重角色”框架：香港并非在安全与开放间被动摇摆，而是在“一国两制”下形成“安全屏障”与“合作枢纽”的共生格局。一方面，以《香港国安法》为核心的安全体系有效吸收外部冲击，为国际化功能筑牢底座；另一方面，香港在金融中介、国际仲裁与新兴平台等领域展现出超预期韧性。更具启示意义的是，美国涉港制裁非但未能“击垮”香港，反而引发显着“反噬效应”，加剧美方政商分裂、加速去美元化进程、推高自身供应链成本。权威数据表明，“香港衰落论”不攻自破。这一案例突破了“安全/开放”的传统二元对立，揭示小型开放经济体可通过制度创新实现动态平衡。香港坚守“一国”之本、善用“两制”之利，正成为中国推进制度型开放与参与全球治理的关键平台。
全球秩序深度重构、大国博弈全域演进之际，香港正被推向中美战略竞争的最前沿。这座曾以“低政治、高经济”着称的国际枢纽，在外部极限施压下非但未曾沉沦，反而完成了从“高波动期”向“高确定性期”的关键跃迁：政治安全显着增强，金融中心地位稳如磐石，人才流向由“净流出”逆转为“净流入”。这一逆势崛起的背后，是香港角色的结构性重塑。本文提出“战略性双重角色”分析框架：香港正形成以“安全屏障”与“合作枢纽”为双支柱的新格局。前者依托《香港国安法》及本地立法构筑制度性“防火墙”，将国家安全要求系统嵌入特区治理，为社会稳定与金融安全筑牢底座；后者则放大“中国门户+普通法+自由港+人民币离岸枢纽”的复合优势，向数字金融、全球南方等新兴领域纵深拓展。两大支柱并非简单并置，而是通过制度性分工形成动态共生：安全筑底、开放增益。这不仅打破了“安全/开放”非此即彼的传统预设，更在实践中推动外部“制裁”向施压方自身“反向传导”。香港的经验表明，在大国竞争时代，小型开放经济体仍可通过制度安排实现安全与发展的动态平衡。
一、从“制度桥梁”到“博弈前沿”：香港角色的嬗变与美方政策工具化
香港角色的历史性转变，根源于中美关系的结构性转折。长期以来，香港在美国对华政策中处于“低政治、高经济”的边缘位置，享受制度红利却未被纳入战略博弈核心。2019年后，这一格局急剧改变：美国系统性地将香港“工具化”，使其从中美制度衔接的“桥梁”转变为战略竞争的“前沿”。这一转变既体现于政策工具的制度化建构，也体现于香港在中美博弈结构中功能定位的根本重塑。
（一）从“模糊干预”到“战略工具化”
中美关系结构性转折后，美国对港政策由“模糊干预”迅速转向有明确战略指向的“工具化”逻辑。此前，美国沿用1992年《香港政策法》，承认香港在“一国两制”框架下与内地有别的关税区和出口管制地位，享受自由港和国际金融中心带来的制度红利；同时以人权、民主为话语抓手，保留象征性批评和有限度的政策“预留条款”，但并未系统动用对港特别立法与制裁工具。2019年修例风波后，这种“模糊性”迅速让位于有明确战略指向的“工具化”逻辑，美国对港政策逐步被纳入其对华全面战略竞争的整体布局之中。
第一，立法层面的制度化建构。2019年是美国涉港干预工具制度化建构的起点。《香港人权与民主法案》11月签署生效后，通过引入年度评估与制裁授权等机制，事实上对1992年《香港政策法》进行了制度性重塑。该法案植入两大施压机制：一是将香港特殊待遇“年审化”，要求国务院每年出具认证报告；二是将“侵蚀自治”与“侵犯人权”设定为触发制裁的红线，为制裁内地及香港官员提供明确法律授权。同日通过的《禁止向香港警务处商业出口涵盖军用物品法》（S.2710），则从执法环节切入，禁止向香港警队出口特定防暴装备，此禁令随后在历年《国防授权法》中多次延长，体现出对香港执法部门实施定向惩罚的长期化意图。
2020年《香港自治法》是施压机制升级的关键节点。该法在《香港人权与民主法案》确立的年度认证与常态审查框架之上，将施压机制进一步“金融化”和“外溢化”：授权对被指“破坏香港自治”的个人及与其发生“重大交易”的外国金融机构实施分级制裁，藉助二级制裁机制放大金融与经济成本，实现对国际市场主体的行为塑形。2020年5月，时任国务卿蓬佩奥向国会认证香港不再应享有“特殊待遇”①；7月14日，总统签署该法并同步发布第13936号行政命令，在出口管制、关税与签证等领域系统性终止香港区别于内地的差别安排。美商务部随后调整对港出口许可与管制做法，使香港在美国出口管制体系中的待遇明显趋同于内地。截至2025年底，共计48名中国内地和香港官员被列入制裁名单。
此后，涉港立法持续升级、涉面不断拓展。进入第119届国会后，两党议员先后提出“香港制裁法案”（H.R.733），要求对特定香港官员开展系统性制裁评估；“香港司法制裁法案”（S.1755）聚焦司法与检控体系，对相关法官和检控官员启动制裁审查；“停止中共洗钱法案”（S.1339/H.R.3264）要求财政部评估香港是否构成“主要洗钱关切司法管辖区”；“香港经济贸易办事处认证法案”（H.R.2661）通过设置“年度自治认证”机制，为削减乃至撤销香港驻美经贸办特权预留法律空间。上述法案虽多处于委员会审议阶段，但其制度设计已将香港从“自治与自由的受益方”重构为“可能损害美国国家安全与金融稳定的风险源”。
第二，行政与监管层面的“高风险标签化”。2020年以来，美国对部分内地及香港官员、机构多轮扩展制裁清单，将其与香港国安法实施、选举制度改革等议题直接挂钩；更通过对企业和金融机构的“风险提示”与“合规压力”，在市场层面放大涉港议题的安全化效应。2021年美国首次发布《香港商业谘询》，将香港列为需“提高警惕和尽职调查”的经营环境。2024年9月，国务院、财政部、商务部、农业部与国土安全部联合发布新版《香港商业谘询》，突出强调《香港国安法》及《维护国家安全条例》的域外适用风险，提醒在港企业可能同时触犯香港本地国安法规和美国对俄制裁、出口管制等规定，明确指出“在中华人民共和国面临的风险如今正日益在香港显现”。
第三，高科技与金融制裁的嵌入。2024年10月28日，美国财政部出台《对特定国家安全技术和产品投资的最终规则》，正式启动“对外投资安全计划”②，将中国（包括香港和澳门）明确定义为“关切国家”，对美国资本在半导体与微电子、量子信息技术和人工智能等关键领域的投资设定禁止或申报义务，实质上把香港一并纳入对华高科技金融管控体系。10月30日，财政部、国务院和商务部协调行动，对近400个来自俄罗斯、中国（含香港）及多国的个人和实体实施新一轮制裁，同步收紧出口管制，重点指向通过香港等地向俄罗斯输出高优先级芯片、电子元器件和无人机零部件的跨境网络。在多份官方说明中，香港被反复点名为“第三国规避制裁和出口管制的重要节点”，其金融与物流平台功能被直接纳入对俄制裁执行的“风险版图”。
第四，“制裁规避”议题的工具化升级。 2024年以来，部分美国及西方智库连续发布报告，将香港界定为“制裁规避枢纽”和“高风险金融中心”，强调香港公司在对俄“常见高优先物项”出口中所占比重，呼吁将香港列为“主要洗钱关切地区”。2025年9月，美国众议院“中国共产党战略竞争特设委员会”以“洗钱与规避制裁”为题举行圆桌讨论，将香港置于“对俄、对朝等受制裁对象的金融与贸易中转节点”框架之中；2025年12月，该委员会《2025年度报告》明确建议推动“停止中共洗钱法案”，要求财政部就香港是否构成“主要洗钱关切司法管辖区”作出认定，并评估在港金融机构能否有效阻断规避美国制裁的资金流动。
第五，政策架构的系统化设计。2024年5月，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布《2020年以来香港自治权的侵蚀及其对美国的启示》报告③，明确提出“惩罚—撤港—策略性接触”三类政策选项：惩罚路径强调通过立法制裁、出口管制和取消特殊待遇持续加压；“撤港”路径主张在法律与制度层面基本取消香港特殊地位；“策略性接触”则在承认香港政治环境变化前提下，主张维持高压工具的同时保留与香港社会、经济界的沟通往来。美国官方实践呈现“惩罚强化、撤港工具在架、策略性接触现实存在”的复合格局：驻港澳总领事馆仍保留“独立使团”架构，但在总领事职级、政治介入空间及资源运用等方面呈现明显的“软性减配”。这一安排使美方在话语上突出“接触”，形式上维持驻港机构框架，同时通过职能收窄控制成本与风险暴露，在事实上排除了短期“全面撤港”的可能性，将香港前沿化为对华战略竞争中可反复调用的政策工具。
（二）“制度桥梁”的前沿化与中美港三方博弈
在工具层面，美国涉港政策已由“模糊干预”升级为“战略性工具化”；在结构层面，香港则由“制度桥梁”前沿化为中美博弈的关键节点，兼具压力传导杠杆、政治信号载体与风险外溢前沿等多重功能。
第一，香港成为中美博弈的议价筹码与信号载体。美国通过涉港立法和制裁行动，对香港自治状况作出单边“认证”，并据此调整关税、出口管制、金融制裁等政策安排，以“香港待遇”的改变向北京发出成本可控但信号强烈的政治讯号；中方则通过完善维护国家安全的法律制度和执行机制、落实“爱国者治港”原则、推进粤港澳大湾区建设和高质量共建“一带一路”等举措，在坚守主权、安全和发展利益底线的前提下，巩固香港的制度基础和开放功能，并向国际社会释放“在维护国家安全前提下持续推进高水平开放”的政策预期。双方围绕香港展开高频“信号博弈”：美方试图通过前沿化香港实施对华威慑与叙事塑造，中方则通过强化主权与安全底线压缩香港被外部操弄的空间，并在此基础上争取和重构国际合作网络。
第二，香港成为多议题联动的外部性放大器。美国涉港政策并非孤立运行，而是与对华贸易摩擦、科技限制、盟友协调等议题高度关联：通过调整香港在关税、原产地标记和出口管制中的地位，将涉港措施与中美贸易争端和技术“脱钩”捆绑；通过在多边平台强化涉港人权与制度议题，又与对华安全、盟友政策协调相连接。这种议题联动把原本围绕香港本地制度安排的问题，转化为对中美整体关系乃至区域秩序都具有溢出效应的“放大型变量”。
香港背景资本在海外关键基础设施中的布局被不断“安全化”与“政治化”。例如，李嘉诚旗下长和集团通过子公司和记港口长期运营巴拿马运河两端的巴尔博亚港和克里斯托瓦尔港，这一始于1997年的商业安排在商业逻辑上属典型的全球港口投资布局，却在美国安全话语中被反复解读为“中国影响力”进入西半球关键基础设施的象征性案例。2025年初，特朗普政府公开施压要求巴拿马“收回”运河控制权，并将长和集团的港口运营与“中国威胁”叙事直接挂钩；此后围绕相关资产转让及监管审查的讨论持续发酵，进一步显示此类香港资本布局被纳入对华战略竞争与地区安全博弈叙事的趋势。由此，香港不仅是压力施加的前沿，也是压力“反向传导”的前沿。
第三，香港承担“有限冲突替代场域”功能。在总体避免直接军事冲突和全面经济“脱钩”的前提下，围绕香港的制裁与反制、法律叙事与对外舆论战，更多在相对可控的制度和金融空间内展开，为中美释放部分战略竞争张力提供替代性出口。美国通过不断更新涉港制裁名单和行政措施，对内展示对华强硬姿态，对外协调盟友立场；中方及香港特区则通过强化国家安全制度、优化金融监管与市场规则、推进“安全托底、开放增益”的功能重组，将外部冲击“内嵌”于自身制度调整之中，把部分外部压力转化为推动制度升级与功能重塑的动力。
“制度桥梁”的“前沿化”，实质上触发了一场围绕规则解释权、议题设置权与风险分配权的多层次博弈。美国力图通过“工具化”香港提高中国维护国家统一与安全的外部成本，并固化围绕香港的“价值共识”；中国则在坚守核心利益底线的同时，通过制度创新与空间重构，维持并放大香港“安全屏障”与“合作枢纽”的复合功能，实现“安全托底、开放增益”的战略性再平衡。
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